Лекция 12

ФЕДЕРАТИВНАЯ ПОЛИТИКА РОССИИ

В нашей литературе возникновение чеченского кризиса чаще связываются с осенью 1991 г., когда к власти в республике пришел генерал Д. М. Дудаев, под руководством которого была осуществлена националистическая революция и установлен соответствующий властный режим. Мне представляется, что эта позиция нуждается в существенной корректировке, поскольку само появление такой фигуры, как Дудаев, было закономерным результатом той национальной политики, которая проводилась в СССР в 1985—1991 гг. и на которую оказало огромное влияние противостояние союзного и российского центров власти в 1990—1991 гг. Тогда к старым противоречиям в сфере межнациональных и федеративных отношены й прибавился блок новых; многие из них длительное время воздействовали негативно на жизнь уже независимой России. Полагаю, что чеченские события нужно рассматривать именно в таком контексте.

Декларации о суверенитетах в бывших российских автономиях провозглашались в середине — второй половине 1990 г., когда национализм в союзных республиках цвел пышным цветом, а Россия вступила в изнурительную схватку за власть с Союзом. Поэтому российские автономии могли учесть опыт ранее принятых деклараций, а также воспользоваться ситуацией общего ослабления государственности, с тем чтобы сформулировать свои требования по максимуму в зависимости, разумеется, от своих возможностей и аппетитов.

Принятию декларации о суверенитете Чечено-Ингушской республики (далее — ЧИР) предшествовала работа первого Чеченского национального съезда (далее — ЧНС) (23—26 ноября 1990 г., Грозный), вынесшего решение о суверенитете Чеченской республики, возрождении языка, культуры и исторической памяти чеченского народа. Созданный съездом Исполком ЧНС должен был добиваться Выполнения решений об образовании независимого чеченского государства. И уже 27 ноября внеочередная сессия Верховного Совета ЧИР приняла «Декларацию о государственном суверенитете Чечено- Ингушской Республики». Это крайне важный документ, который, однако, редко анализируется полностью.

Прежде всего нужно отметить, что это — одна из наиболее жестких и даже «непримиримых» не только среди российских, но и союзно-республиканских деклараций о суверенитете. В ней указывалось, что Чечено-Ингушетия — суверенное государство, созданное в результате самоопределения чеченского и ингушского народов; заявлялось, что это государство имеет все соответствующие атрибуты: гражданство, герб, флаг, гимн, столицу. В декларации отсутствовало указание на то, что ЧИР находится в составе РСФСР и СССР. В то же время документ утверждал верховенство конституции и законов ЧИ Р на всей ее территории, сохранял за ее народом всю полноту власти Декларация заявляла о готовности республики защищать интересы чеченцев и ингушей, живущих за пределами республики. По документу ЧИР оставляла за собой право на возмещение морального и материального ущерба, «причиненного республике и ее народу в 1944—1957 гг.» И наконец, в декларации указывалось на необходимость воз врата территорий, «отторгнутых в результате сталинских репрессий». (В скобках заметим, что республика не собиралась отказываться от переданных ей в 1957 г. территорий Ставропольского края.)

Таким образом, можно сделать заключение, что Декларация о суверенитете ЧИР содержала необходимую политическую (а в понятиях чеченцев — и правовую) базу для действий Дудаева осенью 1991 г. Следует также специально отметить, что в состав Исполкома ЧНС входили люди, представлявшие самые различные политические силы. В то же время «Декларацию» принял Верховный Совет ЧИР, который тогда возглавлял член ЦК КПСС, первый секретарь Чечено-Ингушского республиканского комитета КПСС Д. Г. Завгаев, т.е. идеи документа, по сути, разделяла вся чеченская элита Тот же ВС ЧИР принял решение о неучастии республики в референдуме о сохранении СССР. Одновременно в этой среде обозначилось умеренное течение, сторонники которого стояли за постеленное воплощение в жизнь Декларации. Сторонники же другого, национально-радикального, направления считали возможным форсировать события. Эту группу и курс и возглавил председатель Исполкома ЧНС Д. М. Дудаев.

С марта 1991 г. он пытается в ультимативной форме оказывать давление на ВС ЧИР, аргументируя это тем, что Исполком ЧНС выражает волю чеченского народа. Когда же руководство парламента отвергло претензии Дудаева, он заявил, что депутаты «не оправдали доверия народа» и должны самораспуститься. А уже в мае он объявил ВС ЧИР утратившим легитимность в связи с провозглашением суверенитета Чечено-Ингушетии, а также заявил, что на территории Чечни на переходный период власть в свои руки берет Исполком ЧНС. 8—9 июня 1991 г. в Грозном по инициативе Дудаева и его сторонников собралась часть делегатов Первого чеченского национального съезда, которые провозгласили себя Общенациональным конгрессом чеченского народа (далее — ОКЧН), а данное заседание — 2-й сессией ОКЧН. На сессии была провозглашена Чеченская республика Нохчи-чо; руководители ВС ЧИР объявлены «узурпаторами». Председателем Исполкома ОКЧН остался Дудаев. Вплоть до августа 1991 г. Исполком ОКЧН являлся центром внепарламентской радикальной оппозиции в республике.

Для нас представляет интерес реакция на принятие деклараций о суверенитете со стороны российского руководства. Мы уже приводили слова, произнесенные Б. Н. Ельциным в Казани в августе 1990 г. Их смысл состоял в том, что бывшим автономиям предлагалось самостоятельно определить границы своего суверенитета, российский же центр брался лишь зафиксировать выраженную таким образом волю республик. И, как мы уже отмечали, все национальногосударственные образования России летом и осенью 1990 г. этим правом воспользовались. Однако по ходу этого процесса стало очевидным, что российское руководство не торопится выражать свое одобрение принимаемым документам, храня молчание по этому поводу. Это вызвало определенную настороженность у представителей бывших автономий, которые на II Съезде народных депутатов РСФСР (декабрь 1990 г.) настаивали на том, чтобы руководство ВС РСФСР публично поддержало принятые декларации. В то же время председатель Совета Национальностей ВС РСФСР Р. Г. Абдулатипов с тревогой отмечал, что «нельзя далее наблюдать, как идет размежевание Федерации, республик и автономий». Он предложил уже на этом съезде «принять специальное постановление об основных началах федеративного устройства Российской Федерации, определиться по объявленным в республиках суверенитетам». В результате в итоговых документах съезда говорилось о «происходящих позитивных переменах, связанных с провозглашением суверенитета республик, входящих в состав РСФСР»; Верховный Совет РСФСР получил задание разработать проект Федеративного договора, который должен был рассмотреть следующий съезд. Таким образом, можно констатировать, что в конце 1990 г. вопросы внутрифедеративных отношений привлекли к себе внимание высших органов власти России, однако уже принятые декларации, в том числе и такие радикальные, как декларации Чечено-Ингушетии и Татарстана, тогда не получили никакой публичной политической оценки.

Первые месяцы 1991 г. были ознаменованы войной законов, которая теперь развернулась и на территории Российской Федерации. Бесконечные споры и претензии по суверенитетам и повышению своего статуса, неопределенность на всех уровнях мешали принятию буквально каждого законопроекта. Именно поэтому на одном из главных мест в деятельности ВС РСФСР стояла подготовка Федеративного договора, которая тоже сопровождалась большими сложностями. В этих условиях был вынужден скорректировать свою позицию и председатель ВС России. Выступая 28 марта 1991 г. на III съезде народных депутатов РСФСР, он вновь повторил, что «именно Центр открыл «парад суверенитетов» на территории Российской Федерации, а всю вину пытается переложить на Россию». Однако, продолжал Б. Н. Ельцин, «объективности ради надо признать, что и руководство Российской Федерации, и я лично допустили ряд просчетов. В борьбе за влияние на автономии мы втянулись в соревнование с центром в «раздаче суверенитетов»... В стратегическом плане проиграли и центр, и Россия, и автономии. Все! Пора остановиться! Есть еще шанс... У истоков новой правовой системы должны стоять Договор и Конституция», в которых будет установлен порядок применения законов одних республик на территории других и предусмотрен механизм внутреннего равновесия правовой системы.

Однако «остановиться» в соревновании с Центром весной 1991 г. не удалось. После референдума 17 марта развернулась борьба за российское президентство. В ходе приуроченной к выборам деловой поездки Б. Н. Ельцин посетил и Чечено-Ингушетию. Среди сопровождавших его лиц была Г. В. Старовойтова. Ельцин в общих чертах выразил поддержку суверенитету республики, повторив старое предложение: «Берите столько суверенитета, сколько можете понести». Дудаевым он не встречался, не считая его, видимо, значимой политической фигурой. В то же время накануне президентских выборов в поддержку кандидатуры Ельцина выступил Д. Г. Завгаев. В итоге Ельцин в республике получил 76% голосов избирателей — почти на 20% больше, чем в среднем по стране. На это, думается, повлиял и факт принятия Закона РСФСР «О реабилитации репрессированных народов» (26 апреля 1991 г.), где содержалась статья о территориальной реабилитации, прямо перекликавшаяся с соответствующей статьей Декларации о суверенитете ЧИР.

В результате напряженной работы проект Федеративного договора в июле 1991 г. был готов к парафированию. Подготовка текста позволила выявить широкий круг вопросов и проблем, накопившихся за многие годы, обозначить возможные варианты их решения.

Однако, вероятно, качество итогового документа устраивало далеко не всех лиц из окружения Ельцина. Похоже, они отдавали себе отчет в том, что проект содержал чрезмерные уступки бывшим автономиям и что эффективно управлять страной на его основе будет сложно. Негативно относился к Федеративному договору председатель Комитета по законодательству ВС РСФСР С. М. Шахрай. Он справедливо обращал внимание на содержащиеся в проекте противоречия, в частности на неравноправие в политической сфере краев и областей в сравнении с республиками, что неизбежно порождало бы трения в будущем. С именем Шахрая, в то время главным консультантом Б.Н. Ельцина по правовым вопросам политики, связывали обоснование теоретической схемы противостояния двух центров власти в Москве. Условно схема описывалась формулой «целостность России против целостности Союза». Шахрай полагал, что Союз может распасться и что это та жертва, которую следует принести ради сохранения целостности Российской Федерации. Поэтому нам представляется заслуживающим внимания наблюдение одного из разработчиков Федеративного договора, правоведа Л. Ф. Болтенковой, о том, что после президентских выборов в июне 1991 г. интерес к Федеративному договору в президентских структурах был потерян. Председатели Верховных Советов республик в составе России настаивали на встрече с президентом РСФСР. Две такие встречи все же состоялись, но разговор на них шел преимущественно о форме участия республик в подписании Союзного договора; серьезного обсуждения Федеративного договора не получилось.

Таким образом, правовой основы для строительства обновленной федерации в России к августу 1991 г. создано не было. Доминировали подходы, направленные на решение главной, с точки зрения российских лидеров, задачи — овладение полнотой власти в Москве. Победа над «путчистами», демонтаж союзных структур диктовали необходимость перехода к новому этапу внутрироссийской политики, на котором конфронтационная компонента заменялась бы созидательной. Однако, как показали события осени 1991 г., предварительных «заготовок» для проведения «ответственной» политики у российских лидеров не было. Между тем жизнь требовала оперативной реакции на серьезнейшие проблемы, которые накопились ранее и ждали своего разрешения. Одной из таких проблем и стала чеченская. Российские власти понимали, что ситуация вокруг республики имеет «модельное» значение: от того, насколько удачными будут предложенные подходы, зависело выстраивание отношений и с другими субъектами федерации.

Этнополитологи Э. А. Пайн и А. А. Попов первый этап российской политики в отношении Чечни, охватывающий, по их мнению, август-ноябрь 1991 г., назвали «стратегией попустительства». На наш взгляд, если и пользоваться этим термином, то применительно к доавгустовскому периоду. В этом плане более точным является утверждение С. В. Четко о том, что режим Дудаева возник не в результате многолетнего и осознанного движения чеченцев за независимость, а вследствие поощрения, поддержки и прямого попустительства российских властей. С конца августа 1991 г. республика уже не была обделена вниманием, что было связано со стремительным развитием в ней необычных событий.

Исполком Общенационального конгресса чеченского народа сразу же 19 августа издал постановление, в котором резко осуждались действия ГКЧП, квалифицированные как государственный переворот, и призвал в своих действиях руководствоваться Указом № 61 президента России. Официальный же лидер ЧИР, Д. Г. Завгаев, проявляя осторожность, лишь 21 августа осудил «путчистов». Проведенное позже расследование не подтвердило его участия в поддержке «путча»; есть основания считать, что были другие причины неприятия российскими лидерами этой политической фигуры. Активисты ОКЧН, сумев мобилизовать 19—20 августа митинговую стихию, перенаправили ее активность с ГКЧП на Завгаева и возглавляемый им Верховный Совет. В Москве многие симпатизировали советскому генералу Дудаеву; его восхождение к власти воспринималось как победа демократии, сместившей прежний «партократический клан».

Так или иначе, чеченская оппозиция сразу же приступила к формированию национальной гвардии, захвату хранящегося на складах оружия и боевой техники. 1 сентября 1991 г. Исполком ОКЧН постановил распустить ВС ЧИР, преемником которого должен был стать Временный высший совет (ВВС). 4 сентября отряды «гвардейцев» взяли под контроль республиканское телевидение и административные здания исполнительной власти, включая здание Совета Министров. А 6 сентября сторонники Дудаева ворвались в здание ВС ЧИР, где происходило заседание, и взяли его штурмом. Депутаты, оказавшие сопротивление, были избиты, а председатель горсовета Грозного В. Куценко погиб. С. А. Филатов располагал сведениями о том, что его выбросили в окно, а 20 человек попали в реанимационное отделение местной больницы. «В ходе расследования было установлено, что в нападении на Верховный Совет участвовало большое количество московских чеченцев». Фактически именно тогда был низложен ВС ЧИР, и не случайно именно 6 сентября 1991 г. — «день низложения тоталитарного режима и перехода на путь демократически-правовых структур» — отмечается в Чечне как День независимости. Филатов приводит также текст телеграммы, направленной Р. И. Хасбулатовым на следующий день после «кровавого побоища» в Грозном: «Дорогие земляки! С удовольствием узнал об отставке Председателя ВС республики. Возникла, наконец, благоприятная политическая ситуация, когда демократические процессы, происходящие в республике, освобождаются от явных и тайных пут».

Своим постановлением от 17 сентября Исполком ОКЧН взял на себя функции главной политической инстанции в ЧИР, заявив о намерении «организовать взаимодействие с правоохранительными органами и другими исполнительными структурами власти в целях обеспечения безопасности, защиты прав и свобод населения до перехода республики к президентской власти». Новые институты предполагалось создать в сжатые сроки: на 12 октября планировалось принятие гражданства, на 19-е — выборы президента, а на 27 октября 1991 г. — выборы парламента республики. Осуждалась проводившаяся ранее политика «геноцида» и «колониального гнета» чеченского народа со стороны «имперских сил», и для наблюдения за ходом выборов приглашались представители лишь тех союзных республик, которые однозначно взяли курс на выход из СССР. Думается, правомерен вывод о том, что в конце августа — первой половине сентября 1991 г. в Чечено-Ингушской республике произошел военный переворот националистических радикальных сил, направленный не столько против прежней партийно-советской номенклатуры, сколько на выход автономии из России. Сразу оговоримся, что полностью переворот, получивший впоследствии название «националистической революции», был завершен позднее, к концу 1991 г., однако его необратимость уже в сентябре была во многом была обусловлена реакцией московских политиков на события в республике.

26 августа в Грозный прибыли председатель Комитета ВС РСФСР по вопросам законности, правопорядка и борьбы с преступностью А. А. Аслаханов и заместитель председателя Совета Министров РСФСР И. И. Гребешева. На экстренном заседании Президиума ВС ЧИР эти представители российского руководства предупредили Д. Г. Завгаева о недопустимости применения силы для разрешения политического кризиса. Грозненские события 6—7 сентября вызвали озабоченность в столице России. 10 сентября президент РСФСР издает распоряжение «О направлении делегации РСФСР в Чечено-Ингушскую Республику». В Г розный 11 сентября прибыла делегация во главе с госсекретарем РСФСР Г. Э. Бурбулисом и министром печати и информации М. Н. Полтораниным для согласования комплекса мер по стабилизации обстановки. Однако их миссия закончилась безрезультатно, и достичь компромисса между Исполкомом ОКЧН и ВС ЧИР не удалось. Вслед за ними 14 сентября в Грозный срочно приехал исполнявший обязанности председателя ВС РСФСР Р. И. Хасбулатов, с тем чтобы направить в «нужное русло» ход чеченской «революции». 15 сентября была собрана и прошла фактически под его руководством последняя сессия ВС ЧИР. Здание, где проходила сессия, было окружено «гвардейцами» ОКЧН. В этих условиях сессия приняла решение об отставке Завгаева и о самороспуске высшего законодательного органа республики. Любопытно, что за этот ВС ЧИР не держались ни московские власти, ни сторонники ОКЧН. В итоге полномочия ВС до выборов нового парламента были переданы временному органу власти — Временному высшему совету ЧИР (ВВС ЧИР), легитимность которого была спорной. Политические противники поспешили обвинить Хасбулатова в том, что он вмешался в конфликт по причинам личного характера, поскольку в ВВС были представлены его родственники и люди из ближайшего окружения. Исполком ОКЧН, согласившись на создание ВВС, оставил за собой право «приглядывать» за ним. И когда между ними обозначились серьезные противоречия, Исполком ОКЧН распустил ВВС ЧИР и принял на себя функции «революционного комитета на переходный период со всей полнотой власти» (это произошло 6 октября). Можно согласиться с выводом «Комиссии Говорухина» о том, что к началу октября «Дудаев, в полной мере использовав помощь федеральной власти, выполнил свои задачи по захвату власти».

В этих условиях в ночь с 5 на 6 октября в Грозный прибыла российская делегация во главе с вице-президентом А. В. Руцким, которого сопровождали министр внутренних дел РСФСР А. Ф. Дунаев и уже упоминавшийся А. А. Аслаханов. Для Руцкого поездка в республику была первым крупным самостоятельным поручением президента. Идя на переговоры с Дудаевым, Руцкой питал надежду на то, что «два летчика, два генерала между собой договорятся». И дейсгвительно, вначале казалось, что им удалось добиться взаимопонимания: оба говорили о соблюдении законов, настаивали на проведении выборов. Однако вскоре выяснилось, что законность они трактовали по-разному. По точному замечанию Р. Г. Пихои, Руцкой находился «в эйфории правотворчества» недавних августовских дней 1991 г., когда законом становилась политическая воля, одобренная ВС РСФСР и облеченная в форму президентских указов. Дудаев же ассоциировал законность с действиями Народного фронта Эстонии, когда общесоюзные законы не признавались «независимым» государством. Он стремился опереться прежде всего на массовую поддержку чеченского народа, считая именно ее условием легитимации своих действий.

В ходе поездки на Северный Кавказ российский вице-президент встречался с лидерами ингушских организаций, настаивавшими на образовании Ингушской республики в составе России. Чеченское руководство негативно оценило эти контакты. После отьезда Руцкого обстановка в Г розном стала меняться к худшему, чему в определенной степени способствовал и сам вице-президент.

8 октября Руцкой выступил в ВС РСФСР с докладом о создавшемся в ЧИР положении, оценив его как крайне опасное, а Дудаева назвал бандитом. Исследователи Н. Гульбинский и М. Шакина, ссылаясь на «чеченских лидеров», утверждали, что метаморфоза, произошедшая с вице-президентом после поездки в Грозный, а именно — выражение открытой враждебности в адрес Чечни, явилась одной из основных причин резкого ухудшения отношений между Москвой и Грозным. По докладу в тот же день было принято Постановление Президиума ВС России «О положении в Чечено-Ингушской республике». В этом документе ВВС ЧИР был назван единственной законной властью на территории ЧИР, а «незаконным вооруженным формированиям» предписывалось к 10 октября 1991 г. сдать оружие. Постановление было подписано Хасбулатовым, которого в Грозном рассматривали как представителя одной из участвующих в конфликте сторон. 10 октября Руцкой в письме на имя Дудаева призвал подчиниться постановлению ВС России: до избрания нового парламента передать всю власть ВВС и разоружиться.

Исполком ОКЧН воспринял решения российского руководства, выглядевшее как ультиматум, буквально в штыки, что привело к новому обострению ситуации в Северо-Кавказском регионе. В Чечне была объявлена мобилизация всех лиц мужского пола от 15 до 55 лет, а национальная гвардия была приведена в боевую готовность. (К 1 ноября 1991 г. в ней насчитывалось 62 тыс. чел., а в народном ополчении — более 90 тыс. чел.)

Мы согласны с теми авторами, которые считают, что принятое 8 октября постановление «содержало серию грубейших политических ошибок», а именно: признание единственной законной властью в ЧИР ВВС, сформированного нелегитимным образом; непонимание того, что в глазах чеченцев более легитимным выглядел ОКЧН — реальная, пользовавшаяся поддержкой сила; попытки прямого силового давления, которые неприемлемы в общении с народами Кавказа (тем более что события происходили в «позднеперестроечное» время, на волне недавно разбуженного национализма); абсурдные сроки реализации требования о сдаче оружия (само по себе это выглядело оскорбительным для чеченцев) — менее одного дня; отсутствие в упомянутом постановлении ВС РСФСР «механизмов реализации».

Между тем российский президент осенью 1991 г. оказался в положении союзного руководителя «образца» 1987—1990 гг.: на глазах у всех националистические радикальные силы, говоря мягко, вышли далеко за пределы общегосударственного правового поля и уверенно формировали клерикальный этнократический режим. Б. Н. Ельцин, как и М. С. Горбачев, должен был «определяться»: либо согласие (молчаливое или публичное) на дальнейшую дезинтеграцию остатков страны, либо принятие срочных и действенных мер для сохранения России. Выбор последних был осложнен недостатком положительного опыта решения подобных проблем на «союзном» уровне, а также отсутствием собственной позитивной программы у российского руководства. Выявление комплекса сложных противоречий в сфере федеративного строительства и межнациональных отношений в 1990—1991 гг. не сопровождалось предложением приемлемых (или, по крайней мере, активно не отторгаемых) альтернатив. На наш взгляд, противоречивость восприятия чеченской темы российской элитой осенью 1991 г. удачно обрисована О. М. Попцовым.

Судя по всему, Б. Н. Ельцин разделял решительные настроения А. В. Руцкого относительно необходимости принятия чрезвычайных мер в отношении ЧИР. 19 октября 1991 г. он подписал весьма жесткое по тону «Обращение к лидерам Исполкома Общенационального конгресса чеченского народа», где потребовал прекратить противоправные действия и безоговорочно подчиниться закону, освободить захваченные здания, сдать оружие, распустить незаконно созданные вооруженные формирования. Президент предупредил, что в случае невыполнения его требований примет все предусмотренные законодательством РСФСР меры «в интересах нормализации обстановки, обеспечения безопасности населения и защиты конституционного строя». 20 октября был сделан шаг, говоривший о том, что президент России не исключает силового решения проблемы: он издал Указ № 146 о передаче внутренних войск Министерства внутренних дел СССР, дислоцирующихся на территории РСФСР, под юрисдикцию России. 24 октября ВС РСФСР принял постановление, в котором выборы в Чечне объявлялись незаконными и заранее отказывался признать их итоги. 27 октября Ельцин своим указом назначил А. Б. Арсанова представителем президента РСФСР в республике. Тем самым была предпринята одна из первых попыток сыграть на возрождающихся родовых отношениях чеченцев: род Арсанова действительно пользовался в Чечне уважением, однако сам Арсанов (народный депутат РСФСР, член фракций «Коммунисты России», «Суверенитет и равенство») не был в числе самых популярных в республике политиков. Поэтому попытка Ельцина использовать Арсанова оказалась не только неудачной, но и поставила его в неопределенное и даже несколько смешное положение: новый назначенец должен был конкурировать с признанными лидерами «чеченского возрождения» без очевидных шансов на успех.

Как отмечали Э. А. Паин и А. А. Попов, «восставший народ» Чечни в лице ОКЧН пренебрег писаными и неписаными законами и договоренностями и «максимально спешно» (почти на месяц ранее согласованного срока) провел выборы парламента и президента «по удобной для себя схеме», используя сложившуюся ситуацию: почти две недели, предшествовавшие выборам, республика фактически находилась на военном положении. В выборах 27 октября участвовали не все избиратели: ингуши и часть русскоязычного населения были от них отстранены. Голосование прошло менее чем в половине районов республики. Дудаев получил подавляющее большинство голосов участвовавших и стал первым чеченским президентом. Избранный парламент оказался практически мононациональным. Результаты выборов не признали не только российские власти, но и еще сохранявшийся и считавший себя высшей властью республики ВВС ЧИР. Тем не менее 1 ноября вновь избранный президент объявил о независимости Чеченской Республики.

С начала ноября 1991 г. начался особенно драматичный период российской политики в Чечне, который надолго усугубил ранее сделанные ошибки. 4 ноября А. В. Руцкой издал распоряжение о создании Оперативного штаба по кризисной ситуации в ЧИР, который должен был подготовить проект указа о введении в республике чрезвычайного положения. Вечером 6 ноября в Москве на имя Б. Н. Ельцина и А. В. Руцкого была получена шифрограмма от представителя президента РСФСР в ЧИР А. Б. Арсанова следующего содержания: «В связи с чрезвычайно сложной и накаленной обстановкой в городе Грозном и в целом в республике и продолжающимися попытками боевиков ОКЧН захватить жизненно важные объекты и эскалацией вооруженного террора просим вас немедленно принять меры по охране объектов, а также населения и восстановлению конституционного строя... настаиваю принять предусмотренные для подобных ситуаций меры не позднее нуля (00) часов восьмого ноября сего года». Впоследствии сам Арсанов отвергал факт отправки этой шифрограммы, в его авторстве сомневались и некоторые исследователи. Так или иначе, но шифрограмма пришла «вовремя» и стала хорошим предлогом для применения давно предлагаемых чрезвычайных мер: вняв настойчивым просьбам вице-президента, российский президент распорядился готовить соответствующий указ. Указ готовился келейно, узкой группой лиц. На различных стадиях в его разработке участвовали: А В. Руцкой, С. М. Шахрай, Р. И. Хасбулатов, В. Г. Степанков, Н. В. Федоров, В. П. Баранников, А. Ф. Дунаев. Текст был подписан Ельциным 7 ноября. Согласно Указу № 178, в ЧИР с 9 ноября по 9 декабря 1991 г. вводилось чрезвычайное положение. В качестве формы управления учреждалась Временная администрация, главой которой назначался Арсанов; ее приказы и постановления подлежали исполнению всеми государственными и общественными организациями. Помимо мер, предусмотренных Законом «О чрезвычайном положении», предполагалось привлечь «дополнительные силы и средства органов МВД и КГБ в зону чрезвычайного положения». 7 ноября на совещании у Руцкого обсуждались меры по воплощению указа в жизнь. Был разработан план, согласно которому в операции против Дудаева должны были участвовать более 1,5 тыс. чел.

В литературе ставится вопрос о допустимости применения силы в отношении Чечни осенью 1991 г. и о причинах неудач предпринятых попыток. По мнению Э. А. Пайна и А. А. Попова, в сентябре—начале октября 1991 г. была возможна операция по разоружению сторонников Дудаева, которая не потребовала бы тогда введения в ЧИР дополнительных объединений. В этот период на территории республики действовали еще подчинявшиеся центральной власти органы прокуратуры, милиции, госбезопасности, а в Грозном были расквартированы воинские части. Им противостояли дудаевцы, располагавшие лишь стрелковым оружием. Тогда еще Дудаев не успел вырасти в национального героя, а большая часть жителей выступала против выхода Чечни из России. Однако для российских властей на первом плане все же была борьба против остатков союзных структур. Кроме того, в Москве недоучли стремления Дудаева проводить собственную политическую игру и не просчитали, насколько далеко он готов зайти в возникшем противостоянии. По Паину и Попову, в атмосфере «августовской эйфории» решиться на проведение «полицейской акции» против сторонников Дудаева российское руководство могло лишь при поддержке со стороны демократической общественности, которая была весьма сомнительна. Последнюю причину выделяют и другие авторы, обращая внимание на то, что против силового разрешения конфликта резко выступили представители «Демроссии». В частности, в решениях ее И съезда (9—10 ноября 1991 г.) указывалось, что реакция руководства РСФСР на события оказалась «неадекватной сложившейся ситуации». Отмечают, что против введения чрезвычайного положения в ЧИР выступила Г. В. Старовойтова, являвшаяся советником Б. Н. Ельцина по межнациональным отношениям и якобы отговорившая его в последний момент от этого шага.

На наш взгляд, причины окончательного «затягивания» «чеченского узла» в ноябре 1991 г. намного прозаичнее. Осознав, что ситуация зашла слишком далеко, российский президент все же решился на применение силы. Однако операция была провалена прежде всего технически. 8 ноября,.когда она началась, техника приземлилась в аэропорту Моздока, а люди — в Беслане (оба пункта — в Северной Осетии). Дороги, по которым войска из Северной Осетии должны были двигаться в ЧИР, были перекрыты. Аэропорт Ханкала в окрестностях Грозного был блокирован несколькими тысячами хорошо вооруженных людей, а взлетные полосы перегорожены тяжелогружеными автомобилями. Прибывшие ранее спецназовцы оказались заблокированы в здании МВД республики. Все это явилось результатом начатой дудаевцами еще до введения ЧП работы: заранее за всеми военными городками была организована система наблюдения, боевики национальной гвардии отслеживали все передвижения войск, включая отдельные машины. Велась разведка системы охраны и обороны военных городков, их емкости, количества личного состава, наличия оружия, боевой и другой техники. В самой Чечне был организован выпуск стрелкового оружия. После захвата еще 4 октября 1991 г. здания КГБ республики дудаевцы получили доступ к информации, затруднявшей использование против них этой организации.

И, тем не менее, главные причины неудачи попытки вооруженного вмешательства, видимо, находились в политической сфере. Ельцин в тот период еще не имел возможности в полной мере опереться на российские силовые структуры, которые находились в стадии формирования и подчинялись союзному президенту. М. С. Горбачев же был категорически против применения войск и давал на этот счет недвусмысленные указания союзным «силовикам» — В. П. Баранникову, Е. И. Шапошникову и В. В. Бакатину — не делать этого. Попытки Ельцина, Руцкого, Хасбулатова уговорить Горбачева успеха не имели. В итоге исполнение указа Ельцина о введении в Чечне чрезвычайного положения было фактически заблокировано. В 2000 г. С. А Филатов писал: «Думаю, если бы Горбачев не сделал этого шага, события в Чечне в дальнейшем развивались бы по-другому, менее драматичному сценарию, ибо каждое нарушение закона должно быть наказуемо». Бывший вице-спикер отмечает решимость вице-президента «разобраться» с мятежной республикой: «В тот момент он был беспощаден, предлагая окружить непокорную республику кольцом армейских подразделений и начать тотальную бомбежку ее территории».

Между тем в самой Чечне известие о намерении Ельцина ввести в республике чрезвычайное положение привело к сплочению сил оппозиции вокруг Дудаева. Прекратил свое существование ВВС ЧИР. Распространялся слух о якобы вновь готовящейся депортации чеченцев, что заставило чеченское общество консолидироваться. Чеченский парламент не только осудил указ, но и потребовал от президента РСФСР в течение 24 часов вывести с территории республики все вооруженные формирования. Шли массовые акции протеста, были блокированы здания МВД, полк внутренних войск, дислоцированный в Грозном; личному составу МВД было выдвинуто требование принять присягу на верность Дудаеву. 9—10 ноября от руководства исполкома ОКЧН прозвучали угрозы осуществить террористические акты на территории России и превратить Москву в «зону бедствия». О серьезности чеченских деклараций свидетельствовал захват самолета, который следовал по маршруту Минеральные Воды — Свердловск.

В этих условиях 11 ноября на заседании ВС РСФСР произошло бурное обсуждение вопроса о конституционности указа Ельцина о введении ЧП в Чечне. Среди активно выступавших в его поддержку были Хасбулатов и Шахрай. Руцкой требовал найти и наказать виновных в неверном исполнении его плана, однако собственные действия вице-президента подверглись резкому осуждению, ему даже предлагали подать в отставку. И хотя в принятом по этому поводу Постановлении ВС содержались «извинительные» для президента и Президиума ВС формулировки, парламент отказался утвердить Указ № 178, обязал урегулировать конфликт политическими средствами путем переговоров с основными политическими группами, не делая исключения для исполкома ОКЧН. Как выражение недоверия президенту звучал пункт о том, что состав «представительной делегации» на переговорах и ее полномочия будет утверждать ВС РСФСР. Любопытно, что в пользу отмены указа — по разным причинам — выступили представители самых разных фракций.

Произошедшее на сессии 11 ноября 1991 г. было, по сути, первым серьезным конфликтом между президентом и парламентом после августа 1991 г. 12 ноября 1991 г. последовало заявление пресс-секретаря президента РСФСР П. И. Вощанова, из которого следовало, что Ельцин выразил согласие с решением парламента об отмене ЧП в Чечне. Пресс-секретарь подтвердил намерение Ельцина следовать решениям чрезвычайной сессии ВС. При этом Вощанов особо подчеркнул, что «некоторые силы», заинтересованные в дестабилизации обстановки, в срыве российских реформ могут попытаться представить факт отмены указа как свидетельство наличия конфликта между парламентом и президентом. Но, по свидетельству Вощанова, конфликта не было и «быть не может».

Некоторые исследователи полагают, что указ о введении ЧП не был реализован, поскольку в начале ноября 1991 г. это могло уже привести к большому кровопролитию. Другие считают, что это могло уничтожить основания для интеграционных процессов «в стремительно разваливавшемся Советском Союзе». Полагаю, что можно дать и иную трактовку событий. То, что возможное столкновение будет сопряжено со значительной кровью, вытекало, например, из аналитических материалов военных, находившихся в Чечне. Тем не менее Указ № 178 все же был «запущен». Недостаточная политическая и военно-техническая подготовка помешали его быстрому осуществлению. «Продавливать» ситуацию дальше также не было возможности: во-первых, силовые ведомства СССР еще не были «доделены», а полноценные российские еще не были созданы. Во-вторых, у верхушки исполнительной власти РСФСР не было уверенности в безоговорочной поддержке парламентом того курса, который проводила российская делегация в ходе шедшего к своему логическому завершению «новоогаревского процесса», поэтому конфликтовать с парламентариями на том этапе по поводу Чечни было «неперспективно». В лояльности депутатов исполнительная власть была заинтересована и на этапе запуска экономических преобразований. В-третьих, болезненность первых шагов грядущей радикальной реформы в экономике, которая была очевидна для специалистов, но не афишировалась для широкой публики, также не оставляла желания сразу же создавать дополнительный очаг напряженности. Проблема Чечни откладывалась на неопределенное время, притом с дополнительным грузом накапливающихся здесь проблем.

С конца 1991 г. резко ухудшилась и имела тенденцию к дальнейшему ухудшению криминогенная обстановка. Весьма некомфортно чувствовало себя русскоязычное население. Тенденция выезда русских из республики дала о себе знать еще ранее: с 1979 по 1989 г. Чечню покинули около 20 тыс. русскоязычных, а с июня 1990 по июнь 1991 г. — еще столько же. И хотя позднее точных подсчетов не велось, по оценкам специалистов, с лета 1991 до февраля 1992 г. из республики выехало еще около 50 тыс. русских. Бывший вице-спикер российского парламента С. А. Филатов вспоминал, что власти в

Москве знали о насилиях над русскими, но тем не менее ничего не предпринимали. Осенью 1991 г. были случаи, когда выезжающих останавливали на заставах при выезде из республики, их имущество подвергалось грабежу как «нажитое в Чечне» и принадлежащее чеченскому народу. В связи со всеми этими событиями казачье население республики выступило за создание Терской казачьей автономной области в составе РСФСР, заявив о готовности добиваться своих целей и силой оружия.

В то же время продолжалась милитаризация чеченского властного режима. Указом от 9 декабря 1991 г. Дудаев подчинил себе все вооруженные формирования на территории республики. Характерен пункт второй указа, где предписывалось создать штаб вооруженных сил «для управления частями и подразделениями регулярной (выделено мной. — А. Б.) армии и частями народного ополчения». Указ обязывал разработать устав, структуру и штатное расписание национальной гвардии. В ноябре — декабре 1991 г. продолжался «ползучий» захват имущества и вооружений расположенных на территории Чечни частей Советской Армии. Указом от 19 декабря 1991 г. Дудаев возрождал «утраченное в условиях тоталитарной системы право граждан Чеченской республики на приобретение и хранение огнестрельного оружия», что обусловливалось «состоянием социально-политической обстановки в республике». При этом Дудаев не принял 3 декабря независимых экспертов, направленных в Грозный Верховным Советом РСФСР для подготовки материалов для переговоров. 19 декабря 1991 г. зампредседателя ВС РСФСР Ю. Ф. Яров обратился к Дудаеву с просьбой прислать свою экспертную группу в Москву. Тон письма свидетельствовал, что Москва смирилась с лидерством генерала в республике. Однако письмо было оставлено без ответа, а переговоры начались лишь в марте 1992 г. А 28 декабря 1991 г. чеченский парламент принял постановление, согласно которому считались утраченными полномочия депутатов СССР от бывшей ЧИАССР; отзывались народные депутаты РСФСР от ЧИАССР и признавались недействительными их полномочия. В числе «отозванных» оказался и спикер российского парламента Р. И. Хасбулатов.

В октябре—декабре 1991 г. процесс «совершенствования» федеративных отношений разворачивался и на других направлениях. Продолжалось начавшееся ранее избрание президентов республик в составе России, однако теперь не «явочным порядком», а на основе согласительных постановлений ВС РСФСР. Так были избраны президенты Марийской ССР, Чувашской ССР (оба — 8 декабря 1991 г.), Мордовской ССР (14 декабря 1991 г.), Якутской-Саха ССР (20 декабря 1991 г.). В соответствии с рекомендацией ВС России выборы в Кабардино-Балкарии были перенесены на более поздний срок. 22 декабря 1991 г. были проведены выборы в новых субъектах федерации, созданных на базе повысивших статус национальных областей: в Адыгее, Горно-Алтайской, Карачаево-Черкесской и Хакасской республиках. В принципе, все это были «инерционные шаги» по укреплению провозглашенных ранее суверенитетов, но теперь они носили более упорядоченный характер.

Несколько особняком на общем фоне стоял Татарстан. Выборы президента здесь состоялись еще 12 июня 1991 г., одновременно с общероссийскими. За избранного на этот пост М. Ш. Шаймиева проголосовали 70% принявших участие в голосовании, в то время как за Ельцина в республике проголосовали лишь 45%. При этом президент Татарстана изначально имел статус «главы республики», тогда как российский — лишь статус «высшего должностного лица, главы исполнительной власти». В сентябре 1991 г. в Казани проходили волнения и митинги с требованиями независимости Татарстана; 24 октября ВС этой республики принял постановление «Об акте государственной независимости Республики Татарстан». В соответствии с логикой политического поведения руководства региона в 1990— 1991 гг., 26 декабря 1991 г. ВС Татарстана принял декларацию о вхождении в СНГ на правах соучредителя. В те месяцы получило определенное распространение высказывание Шаймиева: «Нет президентов больших и малых, есть президенты равные».

В октябре 1991 г. ВС РСФСР занялся давно назревшей, но остававшейся без решения проблемой — о взаимоотношениях федеральных органов государственной власти с органами власти республик в составе России и о мерах влияния Федерации на ее субъекты. Постановление от 11 октября было призвано сбалансировать взаимные права в вопросах организации исполнительной власти. Это постановление было первым крупным правовым ударом по почти не ограничиваемой ранее «самостийности» бывших российских автономий. В постановлении указывалось, что глава исполнительной власти (президент) республики в составе РСФСР «входит в единую систему исполнительной власти, возглавляемую Президентом РСФСР»; что «компетенция главы исполнительной власти (президента) республики в составе РСФСР устанавливается республикой самостоятельно в рамках полномочий, закрепленных в Конституции РСФСР», исходя из того, что «глава исполнительной власти (президент) республики в составе РСФСР является высшим должностным лицом (но не главой государства. — А. Б.) республики». Взаимоотношения федерального и республиканских

Советов Министров также определяются отныне российской Конституцией и федеральными законами, а также «актами республики в составе РСФСР, не противоречащими» законодательству РСФСР (выделено мной. — А. Б). Президент России получал право приостанавливать действие актов главы республиканской исполнительной власти в том случае, если они противоречили Конституции и законам РСФСР. И последний — самый короткий пункт постановления — обязывал все принятые ранее акты о полномочиях глав исполнительной власти (президентов) и порядке их избрания привести в соответствие с данным постановлением. О «государственных суверенитетах» «самоопределившихся республик» в постановлении уже нет ни слова, а сам термин «суверенитет» упомянут лишь один раз, но уже в новом контексте: говорилось о том, что глава исполнительной власти республики «защищает суверенитет, экономические и политические интересы РСФСР и республики в составе РСФСР».

Укреплению Федерации было призвано способствовать и создание единой системы органов надзора над законностью. Согласно Постановлению ВС РСФСР от 15 ноября 1991 г., на территории республики создавалась единая система органов прокуратуры, подчиненная Генеральному прокурору РСФСР. В эту систему были включены: Прокуратура РСФСР, прокуратуры республик в составе РСФСР, прокуратуры краев, областей, городов Москвы и Санкт- Петербурга, автономных областей, автономных округов, городов, районов, иные территориальные прокуратуры.

По сути новая линия в федеративном строительстве разъяснялась ведущими российскими политиками. В интервью газете «Известия Татарстана» Р. И. Хасбулатов сделал это в достаточно резкой форме. Здесь он прямо сказал, что лозунг «Берите столько свободы, сколько проглотите» был ошибочным, напомнив, что это признал и сам Ельцин на Съезде народных депутатов. Ранее спикер сетовал на то, что в российском парламенте «усиливаются шовинистические тенденции»; теперь он говорил, что эти тенденции — прямое следствие действий бывших автономных республик. Хасбулатов осудил введение поста президента в Татарии («Вот зачем Татарстану понадобился президент?»), отметив, что он — лишь глава исполнительной власти, подчиненный непосредственно президенту России, который может «уволить» нижестоящего чиновника». «Ваша Конституция, — продолжал рассуждать Хасбулатов, — соответствует ли она российской? Ваши законы абсолютно недействительны. Я их завтра могу отменить одним махом. Как и законы всех других республик. А почему бы и нет, если они расходятся с законами Российской Федерации? На то они и автономии. Суверенитет? Да, но только это части одного единого государства, а не отдельные, вне зависимости, государства. У вас в Татарстане этого отрезвления как раз и нет. Нет понимания того, что вы несамостоятельны и быть ими не можете».

Осенью—зимой 1991 г. в российском руководстве имелось два подхода к проблеме разграничения полномочий (предметов ведения) между государственными органами всей РСФСР и республик, в нее входящих. Один подход был отражен в проекте Конституции Российской Федерации, который по решению Конституционной комиссии был представлен ее председателем (Б. Н. Ельциным) V Съезду народных депутатов РСФСР 2 ноября 1991 г. Другой подход развивался в проектах Федеративного договора и документах Совета национальностей ВС РСФСР.

6 декабря 1991 г. президентом РСФСР и председателем ее ВС было подписано Распоряжение о создании рабочей группы по подготовке предложений «о разграничении». В группу вошли представители как Конституционной комиссии, так и Совета национальностей. На обсуждение группе О. Г. Румянцевым (ответственный секретарь Конституционной комиссии) был предложен проект документа под названием «Договор о согласованных предложениях по разделению компетенции между РСФСР и республиками в составе РСФСР», который должен был заменить обсуждавшийся ранее Федеративный договор. Из нового документа была убрана вся «суверенизаторская» риторика и сделан упор на единство федеративного государства, функционирование которого должно было происходить на основе общей конституции, вносящей значительную упорядоченность во взаимоотношения федеральных органов власти и органов власти республик. В противовес договорной предлагалась конституционная федерация. Представленный Румянцевым документ (о согласованных предложениях, а по сути, о принципах) устройства федерации предполагалось принять в качестве федерального закона с последующим внесением на его основе изменений в действующую Конституцию.

Представители Совета Национальностей ВС РСФСР, более связанные с «суверенными республиками», полагали, что такой «конституционный» вариант оформления федеративных отношений неприемлем, поскольку «в концептуальном определении характера и договорного оформления» не учитывается «уровень политико-правовой проработки данной проблемы, достигнутый в Постановлении Верховного Совета РСФСР «Об основных началах национально-государственного устройства РСФСР (о Федеративном Договоре)» от 16 мая 1991 г. То есть речь шла о сохранении «доавгустовского» понимания уровня «суверенности» субъектов Федерации главным образом бывшими автономными республиками, который в новых исторических условиях уже не устраивал высшую российскую власть. Представители Совета Национальностей в декабре 1991 г. настаивали на непременном заключении либо Федеративного договора, либо Соглашения, но не Закона о разграничении полномочий, причем предлагали сделать это на базе варианта проекта от 11 июня 1991 г. В качестве основы компромисса для принятия именно такого подхода «субъекты федерации» (прежде всего, представители республик) были готовы поддержать одну из центральных идей «президентской команды» того периода — отложить «выборы руководителей органов исполнительной власти в автономных образованиях, краях и областях» на «период стабилизации социально-политической и экономической ситуации, до заключения Федеративного договора и принятия новой Конституции», т.е. фактически на неопределенный срок.

Борьба между этими двумя подходами к федеративному устройству России в 1991 г. не закончилась и продолжалась в последующие годы.


Поделиться: