Лекция 11

КОНЦЕНТРАЦИЯ ВЛАСТИ В ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ СТРУКТУРАХ РОССИИ

Поражение высших представителей союзных структур придало новый мощный импульс концентрации управленческих полномочий в руках исполнительной власти России, олицетворяемых институтом президента. При этом следует специально подчеркнуть, что изменения в системе отношений «законодательная — исполнительная власть», «Верховный Совет, съезд — президент, правительство» после 19—21 августа 1991 г. были не спонтанными, а определялись общей стратегией «демократического» движения в 1990—1991 гг.

Как мы уже отмечали, идея укрепления исполнительной власти на переходный к рыночным отношениям период была озвучена для широкой публики в начале 1990 г. в связи с намерением ввести пост президента СССР. Хотя этот институт и был учрежден, тем не менее его место в существовавшей системе власти оказалось неопределенным. Сам институт, привнесенный из системы разделения властей, не был «состыкован» с традиционными представлениями о полновластии Советов. (Лозунг «Вся власть Советам!» был реанимирован в 1989 г. в ходе процесса отстранения от власти КПСС.) Складывалась внешне не очень логичная ситуация, когда, с одной стороны, обосновывалась необходимость усиления «исполнительной вертикали», а, с другой — в конце 1989 — начале 1990 г. раздавались призывы передать власть Советам, под которыми понимались новые, «демократические» Советы. Противоречие, однако, легко снимается, если лозунг о возвращении власти Советам рассматривать как средство овладения реально существующими властными структурами с намерением впоследствии их радикально изменить. Поэтому закономерно, что идея всевластия Советов постепенно замешается рассуждениями о том, насколько они, Советы, эффективны, и обоснованием того, что эта система нуждается в коренных изменениях.

Ситуация осложнялась еще и тем, что проблема взаимоотношения исполнительной и законодательной властей накладывалась на борьбу между относительно умеренными реформистами («горбаченцами») и радикал-либералами, группировавшимися вокруг «Демократической России» и до поры не имевшими практически никаких властных рычагов. Поэтому в условиях 1990—1991 гг. на реформирование органов власти огромное влияние оказало стремление радикал-либерального меньшинства легитимизировать свое влияние через перераспределение полномочий в пользу исполнительной власти и овладение именно этим уровнем управления. Особенность российской ситуации состояла и в том, что «столицы» (Москва и Ленинград) были настроены намного радикальнее, чем другие регионы республики. Если, как мы уже отмечали, на общероссийском уровне влияние радикалов было значительным, но не безусловным, то в Москве они доминировали с большим отрывом. Показательно, что за избрание Г. X. Попова председателем Моссовета проголосовали 280 депутатов из 338 (83%), а за Б. Н. Ельцина — 535 из 1038 (51,5%). Отсюда следует, что в глазах «демократов» объективно повышалась роль столиц как «локомотивов» решительных преобразований. Как отмечалось в одном из документов Межрегиональной группы (сентябрь 1990 г.), от успехов демократии в Москве и Ленинграде зависит судьба демократии в России, именно с этого «плацдарма» предстояло «дать бой КПСС». Поэтому радикал-демократы в российских республиканских структурах были заинтересованы и решительно поддерживали столичных лидеров, озвучивавших и апробировавших те модели управления, которые впоследствии можно было экстраполировать на всю Россию.

Новые подходы к Советам стали озвучиваться с осени 1990 г. 10 сентября А. А. Собчак, выступая в Моссовете, поднял вопрос о результативности работы Советов и их структуре. Он считал этот вопрос ключевым, поскольку, по его мнению, в существующей структуре Советов не предусмотрено место для независимых и компетентных органов исполнительной власти. В этом же духе высказывался и Е. X. Попов. Он обосновывал мысль о том, что к политическому кризису в стране привел лозунг «Вся власть Советам!», считал тупиковой ленинскую идею делегирования прав Советов «снизу», что, по его мнению, создавало бесконечную сеть парламентов разных уровней и анархию. В опубликованной массовым тиражом статье он писал, что «курс на десоветизацию уже сейчас, а тем более в ближайшем будущем станет всеобщим лозунгом. Ограничение власти Советов вообще, сосредоточение парламентов на законодательстве, превращение местных Советов из органов власти в органы местного самоуправления, то есть муниципалитеты, создание независимой судебной системы — это все звенья десоветизации. Но главное, — продолжал председатель Моссовета, — избрание прямым голосованием населения руководителей исполнительной власти всех уровней: президента, губернаторов, мэров, старост — и появление независимой от Советов по своему составу исполнительной власти». Необходимость создания новой системы власти обосновывали и тем, что с «вытеснением» КПСС рушился механизм исполнения принимаемых решений, поскольку ранее КПСС во многом создавала связи и ту первичную структуру, на которую накладывались государственные органы власти, и теперь, без этого стержня, система советских органов власти показала себя недееспособной.

Обозначенные в конце 1990 г. вопросы — о статусе Москвы и необходимости изменения городских властных структур — были затронуты в Указе Президента СССР от 23 января 1991 г., где ставилась задача внести ясность в эти вопросы. Чуть раньше Г. X. Попои опубликовал проект закона «Об управлении г. Москвы как столицей СССР и РСФСР». В документе впервые достаточно подробно был описан новый механизм городского управления. Центральное место в проекте отводилось представлению нового института — мэра, его взаимоотношениям с Советами. Комментируя свой проект, Попов писал, что он не против власти Советов: «Я за их власть, но не власть вообще, а только в сфере издания правил, законов и норм Я категорически против прямой деятельности Советов в сфере исполнения. Хотят Советы направлять исполком? Есть законные рычаги: изменение ассигнований по статьям бюджета, введение норм, переизбрание председателя исполкома». Однако выход из управленческого тупика возможен только через укрепление исполнительной власти — введение избираемого городом мэра.

17 марта 1991 г. в ходе общесоюзного и республиканского референдумов москвичи отвечали и на вопрос о целесообразности введения в городе должности мэра. Более 80% ответили на этот вопрос положительно. К концу марта 1991 г. существовало пять законопроектов о статусе города Москвы и институте мэра. На основе одного из них, российского, 19 апреля 1991 г. было принято постановление Президиума Верховного Совета РСФСР «О статусе и структуре органов управления города Москвы— столицы РСФСР». Постановление вводило в действие «Положение» о статусе и структуре управления города. В нем выборы мэра предлагалось провести 12 июня. При обсуждении документа в Моссовете он был подвергнут критике представителями самых различных фракций, поскольку, по мнению депутатов, предоставлял мэру слишком широкие полномочия. Как отмечал депутат группы «Москва» Ю. А. Прокофьев, «протаскивание, за спиной депутатов, руководством Моссовета через руководство страны и республики проекта нового административного деления города может привести к тоталитарному управлению столичным регионом». И тем не менее, в мае 1991 г. сессия Моссовета одобрила российское положение от 19 апреля. Постановлением ВС РСФСР от 27 апреля 1991 г. определялся порядок избрания мэра Москвы.

Уже после избрания Г. X. Попова мэром 24 июня 1991 г. Президиум ВС РСФСР издал постановление «О вступлении в должность мэров городов», согласно которому полномочия исполкома Моссовета прекращались с момента вступления мэра в должность, а отделы и управления переходили в подчинение мэра вплоть до формирования новых структур городской администрации. 21 июня 1991 г. Г. X. Попов как мэр подписал распоряжение «О реформировании органов исполнительной власти и управления Москвы». Для решения перечисленных в распоряжении задач предлагалась создать следующие органы власти и управления в Москве: Городскую думу, Городское собрание, Правительство Москвы (включая органы управления административно-территориальных единиц), Департамент мэра, Управление делами. Специальные постановления конкретизировали структуру этих институтов.

1 июля 1991 г. вышло новое постановление Президиума ВС РСФСР, где, по предложению мэра, Моссовету предписывалось разработать Положение об органах представительной власти в Москве и их территориальной структуре, а мэру предоставлялось исключительное право на формирование территориальной и отраслевой структуры органов исполнительной власти города. За этим документом следуют распоряжения мэра о проведении работы по формированию муниципальных округов, о ликвидации аппарата Мосгорисполкома и об образовании административных округов. 30 июля 1991 г. выходит Указ Б. Н. Ельцина «О полномочиях мэра г. Москвы», где мэр определялся как правопреемник исполкома Моссовета и райисполкомов; ему предлагалось до 1 сентября 1991 г. завершить формирование и утверждение отраслевой и территориальной структур исполнительной власти, а также подобрать и утвердить кадры руководителей. Мэру поручалось исполнение городского бюджета, распоряжение средствами целевых назначений от СССР и РСФСР. И наконец, 1 августа 1991 г. мэр издает распоряжение об органах управления в муниципальных округах Москвы.

Мы специально относительно подробно остановились на реформировании московских управленческих структур, так как именно здесь наиболее последовательно и оперативно выстраивалась так называемая сильная «исполнительная вертикаль» власти, наделенная огромными полномочиями и призванная квалифицированно обеспечить переход к рынку. В сфере изменений системы власти Москва опережала не только другие регионы, но и общероссийский уровень. Базовые элементы созданной здесь модели впоследствии использовались как при выстраивании института президентской власти в России, так и при формировании новой политической системы государства уже после распада СССР.

В прессе еще в 1991 г. ставился вопрос о смысле и целях московских властных реформ. Формально они были призваны оптимизировать систему управления городом, но не только. Некоторые полагали, что одна из задач состояла в том, чтобы ослабить влияние горкома и райкомов КПСС, чья работа многие годы была «привязана» к определенному административно-территориальному делению города, в рамках которого действовали и территориальные органы госуправления — Советы.

Другие считали, что главной целью была дискредитация и раз вал именно Советов, которые могли помешать начавшемуся радикальному изменению социально-экономического и общественно политического строя в стране. Последующие шаги российской властвующей элиты дают основания для обоих предположений, которые позднее косвенно подтвердил и сам Г. X. Попов, признавшись, что он был в первую очередь мэром-политиком, а не мэром-хозяй- ственником.

С весны 1991 г. обсуждался вопрос о правовой основе изменения власти в Москве в 1991 г. Отмечалась определенная скоропалительность введения института мэра, отсутствие его предварительного общественного обсуждения. Указывалось, что практически все документы, определявшие выборы мэра, имели временный характер; это были постановления, действовавшие до утверждения соответствующих законов. Были и более резкие оценки. В частности, утверждалось, что постановление Президиума ВС РСФСР от 19 апреля 1991 г. послужило отправной точкой «правового беспредела» в Москве, поскольку предоставленные мэру полномочия по изменению структур городского управления и все его последующие действия противоречили республиканской и союзной законодательной базе (в частности, закону СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства» и закону РСФСР «О местном самоуправлении»). И депутаты, и правоведы настаивали на том, чтобы указы и постановления, на которые опиралось изменение системы исполнительной власти, были приведены в соответствие с действующим законодательством. Но инициаторы преобразований в 1991 — 1992 гг. не торопились этого делать. Представительная власть оказалась отодвинутой от решения многих важнейших вопросов. Правовед Н. М. Михалева так объясняла подобную поспешность: «Сторонникам движения «Демократическая Россия», выдающим себя за поборников народного блага, не терпится, пока они держат пакет акций в российском парламенте и Моссовете, захватить высшую исполнительную власть в городе, чтобы бесконтрольно распоряжаться землей, жилым фондом, форсировать приватизацию». Заместитель председателя Моссовета (1990—1993) Ю. П. Седых-Бондаренко так же утверждал, что «никакого конфликта между представительной властью и исполнительными структурами в Москве никогда не было, с самого начала были отчаянный правовой беспредел и политическая уголовщина».

Тем не менее мы можем констатировать, что в Москве к середине 1991 г. были сделаны крупные шаги по перераспределению полномочий в пользу исполнительной власти. Перераспределение, однако, не было гармоничным, поскольку влияние Советов урезалось без согласования с ними. На уровне Москвы возникла ситуация, когда на основе временных постановлений и указов создавалась мощная исполнительная власть, явно «подминавшая» власть представительную. Советы в Москве, как говорили тогда, были отодвинуты на политические задворки. Это создавало основу для конфликта между реально управляющими исполнительными структурами и конституционно всевластными Советами. К осени 1991 г. ядро конфликта сформировалось лишь в столице, а в 1992—1993 гг. он во все более острых формах проявился и на других уровнях.

Как мы уже отмечали, «победа» над «путчистами» позволила российскому президенту получить согласие парламента на учреждение в крае, области и т.д. должности главы администрации, который становился правопреемником исполкома соответствующего Совета. Президент получил право самостоятельно назначать людей на эту должность, а также освобождать их от нее. Согласно постановлению ВС РСФСР, этим правом президент мог пользоваться «впредь до принятия Закона РСФСР об управлением краем, областью в РСФСР», т.е. фактически неопределенно длительный срок. Безусловно, в августе Ельцин воспользовался ситуацией, поскольку уже вскоре стали раздаваться голоса сомневающихся в демократичности такого решения. Так, 13 сентября 1991 г. на заседании исполкома Демократической партии России был рассмотрен вопрос об отношении к политике назначения глав администраций краев и областей России. Исполком выразил надежду, что назначение глав исполнительных органов власти является мерой временной, что руководство России сосредоточит свои усилия на подготовке подлинно демократических выборов. Лидеры ДПР полагали, что «цивилизованное общество вряд ли можно создать через наместников и уполномоченных, игнорируя представительные органы власти». Пленум представителей движения «Демократическая Россия» выступил с инициативой проведения прямых выборов глав местной администрации краев и областей не позднее зимы—весны 1991 — 1992 гг. Ситуация приобрела конфликтный характер после принятия 24 октября 1991 г. Верховным Советом РСФСР «Закона о выборах главы администрации», на основе которого предусматривалось провести выборы глав администраций 8 декабря 1991 г. Ельцин не согласился с такой позицией. Его поддержали и некоторые народные депутаты, которые по ряду причин советовали президенту закон не подписывать.

21 сентября 1991 г. был опубликован президентский Указ № 112 «О роли Совета Министров РСФСР в системе исполнительной власти Российской Федерации», также вызвавший неоднозначную реакцию. Здесь, с одной стороны, перед Совмином ставились задачи по «построению динамичной модели рыночной экономики», а с другой — определялись отношения между предсовмина и президентом. Предусматривалось, в частности, что президент не только должен контролировать деятельность Совмина и «совместно решать принципиальные вопросы организации работы правительства РСФСР, комиссий и других рабочих органов», но и, при необходимости, председательствовать на его заседаниях для «обеспечения правительством РСФСР его полномочий в полном объеме».

Огромное влияние на последующее политическое развитие страны оказали решения об изменении властного баланса, принятые на V Съезде народных депутатов РСФСР (28 октября — 13 ноября 1991 г.). Перед началом его работы президент адресовал депутатам письменное обращение. В нем Ельцин просил предоставить ему чрезвычайные полномочия и принять постановление «Об организации исполнительной власти в период радикальной экономической реформы». Президент информировал о намерении реорганизовать Совмин РСФСР, сократив число министерств до 18—20 и повысив их статус. Утверждалось, что решение задач переходного периода требует построения «жесткой, сильной управленческой вертикали». Поэтому для успешной реализации экономической программы «президент республики должен иметь право самостоятельно, без предварительного согласия и последующего утверждения изменять структуру высших органов исполнительной власти в рамках выделенных бюджетных средств, создавать и ликвидировать органы исполнительной власти, решать вопросы персонального состава руководства этих органов». Президент настаивал на особом порядке формирования вертикали исполнительной власти, при котором «президент назначает администрацию краев, областей... главы администрации в свою очередь назначают по поручению президента руководителей исполнительных органов». Президент же «должен обладать правом сместить любое должностное лицо в системе исполнительной власти вне зависимости оттого, каким образом оно назначено или избрано».

Далее президент предлагал принять и постановление «О правовом обеспечении экономических реформ», где предлагались меры по обеспечению «динамизма реформ, движущей силой которых будет исполнительная власть во главе с президентом, но одновременно сохранится верховенство парламента в законодательной деятельности». Ельцин предлагал законодательно закрепить следующие положения: во-первых, нормотворческая деятельность Верховного Совета, президента и правительства должна быть жестко скоординирована и осуществляться по единому графику. Во-вторых, декларировался приоритет законодательства по экономическим реформам. Все акты СССР и РСФСР применяются лишь в части, не противоречащей данному законодательству. При этом и президент, и Верховный Совет вправе приостанавливать союзные и республиканские акты, препятствующие проведению реформ. В-третьих, президент должен был обладать правом «по определенному Съездом кругу вопросов и на четко зафиксированный Съездом период (например, 1 год)» издавать необходимые для осуществления реформ указы, даже если они формально противоречат ранее принятым законам Союза и РСФСР. Но и в этом случае, подчеркивал президент, безусловно должно быть обеспечено верховенство парламента.

Эти вопросы заняли одно из центральных мест на V Съезде народных депутатов РСФСР. Выступавший с обоснованием необходимости принятия предложений президента в качестве его представителя С. М. Шахрай с самого начала обратил внимание на необычность ситуации, поскольку речь шла «о праве президента издавать указы, противоречащие старому законодательству». Согласно Шахраю, «любому ясно, что балласт старого союзного законодательства потопит любую реформу, и нашу в том числе». Издание же указов будет под контролем: «Верховный Совет или Президиум вправе приостановить такой (т.е. не соответствующий законодательству. — А. Б.) Указ президента. Приостановленный Указ попадает на сессию Верховного Совета, где рассматривается уже в качестве законодательной инициативы президента. Или, в случае если Верховный Совет не отклонил в установленный период Указ, он вступает в силу». Шах рай понимал, что предлагаемое постановление вызовет сомнение и связи с тем, что в статье 121 Конституции РСФСР было прямо записано: «Указы Президента не могут противоречить Конституции РСФСР и законам РСФСР». Это было, по мнению Шахрая, не страшно, по скольку о противоречии Конституции в постановлении нет ни одного слова и, кроме того, предлагаемый порядок обеспечивает согласие или поддержку Парламента таким указам президента.

В результате съезд принял два постановления, в которых пошел навстречу президенту. Первое постановление — «Об организации исполнительной власти в период радикальной экономической реформы» — предоставляло президенту право самостоятельно реорганизовывать, структуру высшей исполнительной власти России и самостоятельно решать вопросы кадрового назначения в системе исполнительной власти. Таким образом, президент получал необычайную свободу и плане подбора лиц на высшие посты в структуре исполнительной власти, не будучи при этом обязанным даже согласовывать с парламентом свои назначения.

Второе постановление — «О правовом обеспечении экономической реформы» — предусматривало, что законы СССР и РСФСР «в пери од проведения радикальной экономической реформы применяются в части, не противоречащей актам, принятым в соответствии с настоящим Постановлением». Эти акты — указы президента, издаваемые в целях оперативного регулирования экономической рефор мы. Если же указы находятся в противоречии с действующим законодательством РСФСР, то они представляются в Верховный Совет (а в период между сессиями — в его Президиум). И если в течение семи дней ВС РСФСР (или Президиум) не отклоняет указ президента, то он вступает в силу. В случае отклонения указа, ВС РСФСР в десятидневный срок рассматривает его в качестве президентского законопроекта. Нетрудно заметить, что постановление содержало очевидные «лазейки», позволявшие в определенных случаях «обходить» Верховный Совет.

Фактически Россия постепенно вступала в весьма специфический период политико-правового развития, когда президентские указы слали выполнять роль замещающего или конкурирующего законодательства. О направлениях развития формирующегося «указного права» можно судить по сфере интересов Государственно-правового управления (ГПУ) Администрации президента, созданного и возглавлявшегося в 1991 г. С. М. Шахраем. В структуру ГПУ входили отделы: государственного, административного и международного права; правового обеспечения вопросов безопасности, обороны и правоохранительных органов; правовых проблем федерализма, местного самоуправления и взаимодействия с федеральными представительными органами; судебной реформы и судопроизводства; гражданского права и хозяйственного законодательства; систематизации законодательства и правовой информатизации.

Решения V Съезда народных депутатов легализовали ситуацию, при которой представительные органы власти фактически лишались реального права корректировать то, что делала власть исполнительная. К тому же направление деятельности и состав высших органов исполнительной власти ставились в зависимость от «высшего должностного лица» государства — президента. Уже тогда Б. Н. Ельцин получил огромные полномочия. И хотя решения предусматривали, что полномочия даются «временно», на один год, президент впоследствии настаивал на том, что такое положение следует сохранить на значительно больший, притом четко неопределенный период. По сути, именно эти сюжеты — выбор модели экономических преобразований, формирование команды реформаторов, время «чрезвычайных полномочий» — являлись основными в политическом противостоянии 1992-1993 гг.

На V съезде было принято еще одно решение, усиливавшее влияние высшей исполнительной власти. 1 ноября 1991 г. была одобрена новая редакция конституционной статьи, определяющей полномочия президента: он получил право приостанавливать действие актов главы исполнительной власти (республик в составе РСФСР), а также иные решения органов власти, если они противоречат Конституции и законам РСФСР.

Съезд также своим постановлением отменил назначенные ранее Верховным Советом РСФСР на 8 декабря 1991 г. выборы глав администраций, сохранив «августовский» порядок — назначение на эти должности указами президента. Подбором кандидатов и координацией их деятельности занималось Контрольное управление, входившее в структуру Администрации президента. Забегая вперед, можно отметить, что первые выборы глав администрации (притом лишь в пяти субъектах федерации) прошли в апреле 1993 г., затем — в виде исключения — в декабре 1995 г. (в двенадцати регионах), а с января 1996 по март 1997 г. — в 56 субъектах Российской Федерации.

Как точно выразился И. Я. Фроянов, V Съезд народных депутатов сыграл роль «коллективной повитухи» при рождении нового политического режима, содержание деятельности которого все более отдалялось от деклараций 1990—1991 гг.

Своим указом от 6 ноября 1991 г. «Об организации работы Правительства РСФСР в условиях радикальной экономической реформы» президент начал реализацию одобренных съездом решений — приступил к формированию правительства реформ, которое возглавлялось им лично. Тем самым была оформлена тенденция подчинения правительственной власти президентской, т.е. того пути, по которому пошла практика государственно-правового развития России. Президентская республика фактически утверждалась не на основе Конституции, а актом исполнительной власти.

Выстраивание «президентской вертикали» было одной из стратегических задач российских лидеров и началось до августовского кризиса. Еще 14 августа 1991 г. указом президента были назначены первые 14 его представителей на местах. До конца года представители президента имелись в более чем 50 регионах России. Все они были народными депутатами либо РСФСР (в основном члены фракций, входящих в «Демократическую Россию»), либо СССР (практически все члены Межрегиональной депутатской группы). Как отмечают исследователи, их преданность демократическим идеалам и лично Б. Н. Ельцину оценивалась поданным поименных голосований: по специальной методике вычислялись результаты голосования на съездах. У большинства выдвинутых в представители президента они превышали «+70 баллов»: за «+100» принимался «чистый» демократ, за «-100» — «чистый коммунист». Таким образом, назначенцы играли на местах роль «демократических комиссаров».

Стремлением к концентрации власти можно объяснить и появление Указа президента РСФСР от 19 декабря 1991 г. «Об образовании Министерства безопасности и внутренних дел РСФСР», которое предполагалось создать через слияние существовавших раздельно органов госбезопасности и внутренних дел. Министром МБВД был назначен один из активных организаторов отпора ГКЧП, генерал армии В. П. Баранников. Указ сразу же вызвал огромную тревогу в обществе, всколыхнув воспоминания об аналогичном «объединенном ведомстве» начала 1950-х годов. Поэтому одновременно две депутатские группы и несколько комитетов ВС РСФСР обратились в Конституционный суд с ходатайством о проверке конституционности данного указа. Любопытно, что это было первое дело, которым занимался Конституционный суд. Оперативно рассмотрев вопрос, он своим решением уже 14 января 1992 г. отменил президентский указ, признав его неконституционным, и слияние ведомств, к удовлетворению многих, не состоялось.


Поделиться: