Углубление конституционного кризиса. Январь-октябрь 1993 г.
Время с конца августа 1991 г. до декабря 1993 г. считают особым периодом политической истории России, который называют «августовской республикой». Его начальная грань связана с обретением Россией фактической независимости после «путча», а последняя — с политико-юридическим оформлением новых отношений в результате референдума по Конституции и выборов в Думу. «Августовская республика» была начальной — революционной — фазой трансформации всех общественных подсистем, причем вектор изменений был направлен от советского социализма к капитализму. 1992-1993 гг. стали началом: в экономике — смены формы собственности и ее перераспределения, уходом государства из экономической политики; в социальной — демонтажем социальных институтов и гарантий, созданных за годы советской власти; в идеологической — временем агрессивной либеральной экспансии, имевшей целью изменение традиционных социокультурных стереотипов народов России. Однако главные события развернулись в политической области. В 1992-1993 гг. решался ключевой вопрос всякой революции — вопрос о власти. Внешне он принял форму столкновения двух моделей ее организации: президентской и парламентской республики.
Переходный характер политико-правовой системы нашел отражение в том, что в 1992-1993 гг. продолжала действовать прежняя советская Конституция, в которую, однако, вносились необходимые добавления и уточнения. Постепенно трансформировалась определяющая черта Советов — единство власти при внутреннем разделении функций. Все больше политиков склонялись к внедрению системы разделения властей, где каждая ветвь имела бы четко разграниченные конституцией полномочия. На рубеже 1992/1993 г. сформировались два подхода к возможному решению этой проблемы.
Один исходил из того, что острой необходимости принятия новой Конституции нет, что следует продолжить постепенное внесение поправок в действующий Основной закон, которые делают его реально демократическим. Съезд народных депутатов и Верховный Совет объективно играют стабилизирующую роль, поэтому новую Конституцию следует разрабатывать под их эгидой и принять на одном из съездов. На этой позиции стояли многие народные депутаты, их точку зрения наиболее последовательно отстаивал председатель Верховного Совета России Р. Хасбулатов.
Им решительно противостояли президент и его сторонники. Они полагали, что Советы несовместимы с демократией, что нужно упразднить эти «последние бастионы тоталитаризма, партократии» и создать принципиально новую систему. Задавали и вопрос: «Какова конституционность Конституции?», обращали внимание на то, что действовавший Основной закон возник давно, в качественно иных исторических условиях. Поэтому принятие новой Конституции, соответствующей посткоммунистическим реалиям, — важнейшая задача современной России, без решения которой невозможно вести работу по ее глубокому реформированию. Считали, что Россия должна стать президентской республикой.
Было очевидно, что президентские идеи не встретят поддержки в депутатском корпусе и подготовленная на их основе Конституция не будет одобрена на съезде. Поэтому президентская сторона придавала исключительное значение проведению референдума о доверии ветвям власти, трактовку результатов которого можно было использовать для легитимизации своих идей и объяснения возможных нестандартных действий. Обе противостоящие стороны были готовы к решительным политическим баталиям, свидетелем которых стала страна весной-осенью 1993 г.
Собравшийся 10 марта 1993 г. VIII съезд народных депутатов отказался от ряда компромиссных соглашений VII съезда, в числе которых было и согласие на проведение референдума. В ответ на это президент 20 марта выступил с Обращением к гражданам России, где сообщил, что подписал Указ об особом порядке управления страной до преодоления кризиса. В соответствии с указом на 25 апреля назначалось голосование о доверии президенту и вице-президенту, а также по проекту новой Конституции и проекту закона о выборах в федеральный парламент. В случае поддержки президента и внесенных им проектов документов, Конституция и закон вступают в силу, а съезд и Верховный Совет автоматически лишаются своих полномочий.
Собравшийся на экстренное заседание Конституционный суд 22 марта пришел к заключению, что предпринятые президентом действия не соответствуют 9 статьям Основного закона. Вердикт суда послужил основанием для созыва 26 марта IX (внеочередного) съезда, который оценил случившееся как попытку государственного переворота и принял решение о проведении процедуры импичмента. Однако отстранить президента от власти таким образом не удалось (вместо необходимых 689 голосов оппозиция собрала 617, против отрешения выступили 268 парламентариев). Депутаты и президент пришли к очередному компромиссу: на 25 апреля назначался референдум, результаты которого открывали возможность досрочных выборов как президента, так и Верховного Совета.
На референдум были вынесены четыре вопроса:
1. Доверяете ли вы президенту РФ Б.Н. Ельцину?
2. Одобряете ли вы социально-экономическую политику, осуществляемую президентом и правительством с 1992 г.?
3. Считаете ли вы необходимым проведение досрочных выборов президента?
4. Считаете ли вы необходимым проведение досрочных выборов народных депутатов РФ?
Положительный ответ на первый вопрос дали 40 млн человек (отрицательный — 27), на второй — 36 млн (против — 31), на третий — 34 млн (против — 3 2) и на четвертый — 47 млн (против — 21). Результаты голосования для президента выглядели предпочтительнее, хотя и абсолютной победой их назвать было трудно. Кроме того, из 107 млн россиян, имевших право голоса, избирательными бюллетенями воспользовались лишь 69 млн, т.е. около 65%. Сторонники президента говорили о своей победе, а некоторые из них считали, что президент может использовать и силовые структуры при разрешении острых конфликтных ситуаций. О допустимости такого развития событий свидетельствовали и некоторые высказывания Б. Ельцина, его участившиеся публичные контакты с военными летом — в начале осени 1993 г.
Москва, октябрь 1993 г.: апогей политического противостояния...
... и его финал
21 сентября 1993 г. Б.Н. Ельцин выступил с телеобращением, где сообщил о подписании им Указа № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации». Согласно документу, прерывалось «осуществление законодательной, распорядительной и контрольной функций» съездом, Верховным Советом России. На 11-12 декабря 1993 г. назначались выборы в новый двухпалатный парламент, получивший название Федерального Собрания. До этой даты фактически вводилось не предусмотренное действовавшей Конституцией страны прямое президентское правление.
Опираясь на заключение Конституционного суда, 22 сентября Верховный Совет принял решение об отстранении Б. Ельцина с поста президента, а к присяге был приведен новый — вице-президент А. Руцкой. 23 сентября в Доме Советов начал работу X Чрезвычайный съезд народных депутатов. Между «Белым домом» и Кремлем началась «дуэль» законов, постановлений, указов. Складывалась взрывоопасная ситуация двоевластия. Наличие оружия в местах противостояния сторонников президента и Верховного Совета, провокации и недостаточный уровень ответственности некоторых политиков привели к массовому кровопролитию 3-4 октября, жертвами которого только по официальным данным стали 145 человек. Здание российского парламента — «Белый дом» — было взято штурмом верными президенту войсками, а его руководство препровождено в тюрьму «Лефортово».
Подготовка к выборам в Федеральное Собрание и принятие новой Конституции
До середины декабря 1993 г. Россия оставалась без высшей представительной и законодательной власти. Многие стороны жизни страны регулировались президентскими актами.
В октябре-ноябре 1993 г. Б. Ельцин подписал ряд важных указов, которые завершали антисоветский переворот. 7 октября были прекращены полномочия Московского городского и районных советов. 24 октября был подписан указ о реформировании органов государственной власти и местного самоуправления в Москве и Московской области: выборы в столичном регионе предлагалось провести 12 декабря 1993 г. И, наконец, Указом от 26 октября «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» прекращалась деятельность местных советов. Их функции передавались к назначаемой президентом администрации. Выборы новых органов местного самоуправления (дум, собраний, муниципальных комитетов и т.д.), а также глав местного самоуправления (глав администраций, старост, мэров) должны были пройти с декабря 1993 г. по июнь 1994 г. Таким образом, советская власть в России завершила свое существование.
27 октября 1993 г. президент подписал указ «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России». С одной стороны, указ обобщал ранее принятые по аграрной реформе «бесспорные» акты, а с другой — радикальным образом решал вопрос о собственности на землю: в документе она приравнивалась к обычной недвижимости, имуществу, которое разрешалось продавать, покупать, сдавать в аренду, дарить.
Указом президента от 6 ноября 1993 г. вводилась в действие новая Военная доктрина России, призванная играть важную роль в закреплении новых общественно-политических отношений. В доктрине определялись основные задачи и направления реформирования Вооруженных Сил. В то же время, исполнительная власть в лице президента и правительства были наделены правом использовать армию при решении не только внешне-, но и внутриполитических проблем. Уже тогда критиковали и внешнеполитическую часть доктрины за недооценку собственных национальных интересов: создавалось представление о большей приоритетности общих с международным сообществом целей. Это ощущение подпитывалось и действовавшей Концепцией внешней политики (принята еще в январе 1993 г.), где на первом плане стояли задачи укрепления партнерских отношений со странами Запада, с международными институтами.
Претерпела изменение и государственная символика страны. Еще в 1990 г. Россия обрела свой гимн, созданный на основе «Патриотической песни» М. Глинки. После событий августа 1991 г. в качестве государственного стал использоваться бело-сине-красный флаг. А 30 ноября 1993 г. указом президента прежний государственный герб РСФСР — с серпом и молотом, пшеничными колосьями и др. — был заменен новым. Им вновь, как и до 1917 г., стал двуглавый орел. Таким образом, из государственных символов страны исчезли те, которые связывали ее с 76-летним периодом советской истории.
В октябре 1993 г. началась избирательная кампания по выборам в Федеральное Собрание — высший представительный и законодательный орган страны. Условия выборов были определены президентом. Политики были поставлены перед дилеммой: либо отказаться от участия в них, признав выборы незаконными, либо принять предложенные правила игры. Большая часть политических сил пошла по второму пути. Центральная избирательная комиссия зарегистрировала списки 13 партий и движений, собравших необходимое для участия в выборах количество подписей избирателей. Среди лидеров кампании были: проправительственный блок «Выбор России»; претендовавшая на выражение интересов регионов «Партия российского единства и согласия» (ПРЕС); Аграрная партия России, Коммунистическая партия Российской Федерации, Либерально-демократическая партия России. В результате в избранной 12 декабря 1993 г. Государственной Думе преобладали критически настроенные по отношению к президенту силы, возможности влияния которых, однако, были невелики. Верхняя палата парламента — Совет Федерации — часто формировалась из руководителей местных органов власти, отдельные из которых были ранее назначены президентом. Эта палата была настроена менее оппозиционно в отношении исполнительных структур.
Обстановка победы над политическими противниками позволила президенту ужесточить свои предложения по структуре конституционного строя России. В опубликованном для обсуждения в ноябре 1993 г. проекте Конституции права президента были расширены даже в сравнении с президентскими предложениями весны — лета 1993 г. Новый Основной закон был одобрен на референдуме 58,4% от принявших участие в голосовании (32,3% от общего числа избирателей страны).
Сам президент главным итогом волеизъявления 12 декабря считал именно принятие новой Конституции. В ней подробно излагались принципы устройства государства, содержался обширный перечень прав и свобод его граждан. Эффективная реализация провозглашенного принципа разделения властей во многом ставилась в зависимость от получившего огромные полномочия президента. Конституция содержала важный пункт, означавший выравнивание статусов республик, с одной стороны, и краев и областей России, с другой. Все они становились «субъектами Федерации», объединенными в государстве не на основе договоров, а на базе общей Конституции.
Общественно-политическое развитие России в 1994 — середине 1996 г.
Принятие новой Конституции и выборы 12 декабря 1993 г. способствовали формированию политико-правовой определенности в государственном строе России, открывали возможности для всех ветвей власти сконцентрироваться на решении созидательных задач. Стремление к снижению напряженности, к стабильности нашло отражение в ряде событий первой половины 1994 г. В феврале Госдума приняла решение об амнистии участникам событий августа 1991 г. и 3-4 октября 1993 г. в Москве. 28 апреля 1994 г. по инициативе Кремля был подписан «Договор об общественном согласии». Под документом поставили подписи более 800 политиков: лидеры общественных движений, руководители думских фракций. Цель Договора видели в поиске компромиссов, налаживании конструктивного диалога между государственными структурами и различными политическими силами России. В феврале 1994 г. в своем первом ежегодном послании президент говорил о неприемлемости как возвращения к плановой экономике советского образца, так и от продолжения «шоковой терапии», проводил мысль о необходимости усилить социальную направленность реформ. О необходимости «корректировки» и исправления экономического курса в начале 1994 г. неоднократно говорил и премьер-министр В. Черномырдин.
В то же время, именно экономика продолжала оставаться самым уязвимым местом действовавшего под эгидой президента правительства. Все более деградировали наукоемкие отрасли и укреплялись позиции сырьевых. Быстро увеличивался внешний и внутренний долг. При росте социальных контрастов сокращались реальные доходы основной массы населения. Однако даже при этом на первое место среди волнующих их тем граждане выдвигали рост преступности. Давали о себе знать и нерешенные ранее проблемы федеративных отношений.
15 февраля 1994 г. был подписан Договор между Россией и Татарстаном. В документе не было положений о том, что республика находится в составе России и признает верховенство федеральной Конституции. Договор снял некоторые проблемы, но многие политики считали, что он является шагом назад в сравнении Конституцией, отступлением от конституционной федерации к асимметричной, договорной. Татарстан сохранял большую, чем другие субъекты, самостоятельность во внутренних делах, но, что важнее, оговорил особые, льготные бюджетные отношения с Москвой. Пример Татарстана оказался «заразительным», и в 1994-1995 гг. другие республики также пошли на заключение договоров с федеральным центром. В результате они перечисляли в общий бюджет намного меньше средств, чем «рядовые» субъекты, и, следовательно, не участвовали в решении программ, требовавших общегосударственного финансирования. Естественно, что к борьбе за привилегии, а фактически к расшатыванию федерации, позже подключились и другие регионы.
Намного более драматично складывалась ситуация вокруг Чеченской республики. Негативные последствия ее фактического пребывания вне правового поля России осознавали многие политики. Но в отношении путей исправления ситуации единства не было. В 1992-1994 гг. ставка делась на поддержку внутричеченской оппозиции режиму президента Чеченской республики Д. Дудаева, которая, однако, не привела к ожидаемому результату. Особенно трагичными выглядели события 26 ноября 1994 г., когда возглавляемая Автурхановым группа противников Дудаева — численностью около двух тысяч человек — двинулась на штурм Грозного. Группу сопровождали более ста танков и бронетранспортеров. Город взять не удалось, танковая колонна была разгромлена, а несколько десятков танкистов попали в плен к дудаевцам. На допросах выяснилось, что это — не представители оппозиции, а кадровые российские офицеры, привлеченные для спецоперации. Ее неудача склонила некоторых московских политиков и военных к убеждению, что проблему можно решить только силами войсковой операции. 11 декабря 1994 г. на территорию республики при поддержке танков и авиации были введены армейские части. Они должны были «разоружить незаконные бандформирования» и «восстановить конституционный порядок». Расчеты на то, что поставленные задачи можно решить ограниченными силами и в сжатые сроки не оправдались. Начавшаяся, как говорили, «война в Чечне» унесла десятки тысяч человеческих жизней, стала одним из важнейших факторов внутренней политики России.
Неудачи в социально-экономическом развитии, вызывающая все большее общественное возмущение вооруженная кампания в Чечне делали правительство все менее популярным, часто под огонь критики попадал и президент. Важным индикатором массового недовольства явились результаты выборов в Госдуму, прошедших в декабре 1995 г. Из четырех партий-победителей — КПРФ, ЛДПР, «Яблоко» и «Наш дом Россия» (НДР) — только НДР В.С. Черномырдина выступал с поддержкой правительства. Почти вдвое (с 65 до 149) увеличили свое представительство коммунисты. Секретарь ЦК КПРФ Г.Н. Селезнев стал спикером, а его товарищи по партии возглавили важные думские комитеты.
Однако намного более важными представлялись намеченные на июнь 1996 г. президентские выборы. Рейтинг действующего главы государства не превышал 7-8%, в то время как его основной потенциальный соперник, Г.А. Зюганов, опирался на поддержку 20% населения. Стремление сохранить за собой высший государственный пост заставило Б.Н. Ельцина особенно чутко учитывать и внимательно откликаться на доминирующие в обществе настроения, оперативно решать волновавшие людей проблемы. Эти обстоятельства предопределили общественно-политическое развитие страны в 1996 г.
В конце 1995 г. — начале 1996 г. президент отправил в отставку непопулярных лиц из своего окружения (А.В. Козырева, А.Б. Чубайса, С.М. Шахрая, С.А. Филатова), с именами которых связывались неудачи 1992-1995 гг. В январе 1996 г. правительство призывает к разработке новой программы преобразований, выступает с осуждением «реформ, не нацеленных на человека», против некритического использования западного опыта. В январе-апреле президент подписывает серию указов, направленных на своевременную выдачу зарплат работникам бюджетной сферы, компенсационные выплаты пенсионерам, повышение стипендий студентам и аспирантам. Предпринимаются энергичные шаги по решению чеченской проблемы (от разработки плана мирного урегулирования до физического устранения Дудаева и прекращения военных операций). Подписанием соглашений между Россией и Белоруссией, а также между Россией, Белоруссией, Казахстаном и Киргизией демонстрируется серьезность интеграционных намерений на постсоветском пространстве. Президент совершил 52 поездки в регионы, Москва активизировала заключение двусторонних договоров — наподобие татарстанского — теперь уже с краями и областями России. Мобилизуется международная поддержка: России обещают новые кредиты, в мае 1996 г. в Москве лидеры «большой семерки» собираются для обсуждения проблем ядерной безопасности. В эфире абсолютно доминировал действующий президент, выступавший в роли общенационального лидера.
Все эти и другие меры дали значительный, но все же ограниченный эффект. Ельцину удалось быть избранным лишь во втором туре благодаря заключенному с А.И. Лебедем союзу. В первом же туре превосходство над основным конкурентом не выглядело убедительно: несмотря на использование многих преимуществ, Ельцин получил лишь 35% голосов против 32% Зюганова. Победа действовавшего президента знаменовала сохранение сложившейся к тому времени системы общественных отношений.
Второе президентство Б.Н. Ельцина
Эффективное функционирование политической системы России во многом зависит от президента. Его взгляды, позиции, а также дееспособность и личностные особенности оказывают большое влияние на формирование государственной политики в самых разных областях. В период второго президентства Ельцина стали очевидны такие его как черты, как авторитаризм, стремление удержаться у власти, патернализм, отход от конструктивного диалога с другими структурами публичной власти при подготовке и принятии многих важных решений.
В 1996-1999 гг. состояние здоровья президента стало фактором российской политики. Известие о своем повторном избрании Ельцин встретил на больничной койке, осенью 1996 г. перенес тяжелую операцию на сердце и с весны 1997 г. вернулся к активной деятельности. Была произведена реорганизация правительства, в котором ключевая роль отводилась двум молодым вице-премьерам — А. Чубайсу и Б. Немцову, — тесно связанным с партией «Демократический выбор» Е. Гайдара. Новым кабинетом была разработана программа первоочередных мер, известная под названием «Семь главных дел». Проводимый курс стали называть «Второй либеральной революцией».
Правительство энергично взялось за решение поставленных задач, однако не все предлагаемые им меры получили широкую общественную поддержку. Особенно бурно обсуждалась намеченная реформа жилищно-коммунального хозяйства, означавшая для населения «шоковое» повышение цен на услуги в этой сфере. Внимание общественности привлекли и жесткие бескомпромиссные столкновения между различными группировками российского бизнеса, развернувшими борьбу за передел лакомых кусков разгосударственной собственности. Успех в этих схватках зависел от поддержки государственных структур. В печати появилась тема российской «олигархии», которую определяли как альянс высших правительственных чиновников и бизнесменов. Вскрываемые в ходе «информационных войн» связи наносили ощутимый удар по престижу власти, провоцируя скандалы и отставки.
Итоги годовой деятельности правительства «младореформаторов» получили в целом доброжелательную оценку в прессе. Тем более сенсационно выглядел Указ Ельцина от 23 марта 1998 г. об увольнении в отставку В. Черномырдина. Отсутствие объяснений со стороны главы государства дало многим основания трактовать его поступок как проявление сумасбродства. Однако уже вскоре стало ясно, что в основе решения президента лежало осознание приближения краха проводившейся много лет экономической политики, которую связывали с именем премьера.
Тем не менее, указ президента положил начало затяжному политическому кризису. На фоне отставки политического «тяжеловеса» В. Черномырдина предложение Думе одобрить в качестве премьера малоизвестного молодого С. Кириенко выглядело как очередной «каприз» главы государства. И хотя под нажимом Ельцина депутаты утвердили его кандидатуру, правительство Кириенко не могло рассчитывать на безоговорочную поддержку парламента, хотя объективно ситуация требовала быстрых и решительных действий.
Финансовый обвал 17 августа 1998 г. привел не только к падению правительства. 21 августа на внеочередном заседании Думы 248 депутатов призвали президента добровольно уйти в отставку, в его поддержку выступили лишь 32 законодателя. На этот раз парламент продемонстрировал невиданное единодушие и готовность решительно противостоять президенту при формировании нового кабинета. Чтобы обезопасить Думу от возможного роспуска, стали серьезно обсуждать проблему импичмента. Перед угрозой утраты власти Ельцин был вынужден уступить. 10 сентября 1998 г. президент на пост премьера предложил академика Е. Примакова, который в том момент возглавлял российский МИД. Президент впервые выразил готовность назначить главой правительства кандидата, предложенного Думой: его одновременно выдвинули и коммунисты, и «Яблоко», поддерживали и другие фракции. Примаков был утвержден с первой попытки, получив 315 голосов вместо необходимых 226.
Включение в состав правительства коммуниста Ю. Маслюкова дало основания говорить о «полевении» исполнительной власти, хотя в целом премьер и новый кабинет стремились быть политически нейтральными. Стремясь уйти от возможных обвинений, Примаков не выступал с широковещательными программами, придерживаясь тактики решения конкретных дел. Правительство не пошло на радикальные изменения курса. Важность широкой общественной поддержки для исполнительной власти была ярко продемонстрирована при обсуждении бюджета на 1999 г.: самое «левое» после 1992 г. правительство провело через Думу самый «жесткий», «либеральный» бюджет. Были сделаны шаги в сторону поддержки реального сектора. Примаков выступал за государственное регулирование экономики, которое, по его мнению, защищает цивилизованный капитализм от дикого.
Время премьерства Примакова в политической истории России можно охарактеризовать как период «двойного лидерства». С одной стороны, главой государства, обладавшим огромными полномочиями, являлся президент, утративший, однако, былую популярность. Другим лидером был председатель правительства, который опирался на поддержку большинства Думы, пользовался авторитетом среди предпринимателей; его влияние и популярность росли и в связи с длительными перерывами в работе часто болевшего Ельцина. За восемь месяцев удалось добиться некоторых позитивных перемен в экономике, но главное — значительно стабилизировать общественно-политическую ситуацию. Тем неожиданней был указ об отставке Примакова, подписанный президентом 12 мая 1999 г. Причины этого казавшегося тогда иррациональным шага стали очевидны позднее.
Примаков за короткое время сумел стать крупной, достаточно самостоятельной политической фигурой. Стремясь оставаться в политическом «центре», он не торопился бросить весь свой авторитет на поддержку уже не очень популярного президента. Так, в Кремле не могли быть довольны тем, что лояльная к премьеру Дума, не отказалась от проведения импичмента в отношении президента: в мае 1999 г. эта процедура едва не увенчалась успехом. Но самое главное, Примаков вызывал сомнения как возможный преемник действующего президента, выборы которого должны были состояться через год. Премьер-министр не раз высказывал резко отрицательное отношение к коррупции в высших эшелонах власти. Потенциально возможное расследование связанных с этим дел могло привести к самым непредсказуемым результатам. Уже тогда многие политологи считали, что с весны 1999 г. в центре внимания Б. Ельцина была именно проблема преемника.
Его имя было названо Ельциным 9 августа 1999 г. после подписания указа о назначении В. Путина и.о. премьер-министра. Вступление ранее руководившего ФСБ Путина в новую должность по времени совпало с началом крупномасштабной операции против чеченских боевиков. В. Путин возглавил антитеррористическую операцию, выступив не только в качестве энергичного организатора борьбы, но и человека, способного морально, психологически объединить россиян, которые с молодым премьером стали связывать надежды на восстановление стабильности, порядка и постепенное улучшение жизни. Имидж «молодого Андропова» многим импонировал. О росте популярности В. Путина свидетельствовал значительный успех поддержанного им всероссийского движения «Единство», которое на парламентских выборах в декабре 1999 г. набрало 23,3% голосов, едва не обойдя коммунистов (24,2%).