Существовавшие в России жесткая вертикальная иерархия и строгая социальная регламентация требовали наличия значительного административного аппарата, способного осуществлять исполнительные и контролирующие функции. Либеральные оппоненты царского режима постоянно говорили о «засилье бюрократии», препятствовавшей «свободному развитию творческих сил народа». Консервативные же критики сетовали на «средостение» (нарост) из «служилого люда», образовавшееся якобы на теле государства после петровских реформ и «отдалившее царя от народа».
Чиновничество являлось важным элементом монархической авторитарной системы. Велика была его роль и в повседневной жизни людей. Существовавшая разрешительная процедура практически на все виды общественных занятий порой придавала разрешениям вид концессионного права. В силу этого власть чиновника могла приобретать (особенно в провинции) деспотический характер.
Однако со второй половины XIX в. она таковой по сути уже не являлась. Подданные царя имели право обжаловать решения учреждений и конкретных должностных лиц в других инстанциях, вплоть до Сената, и подавать жалобы «на Высочайшее Имя». Конечно, подобные «мытарства по инстанциям» требовали сил, времени, а нередко и значительных расходов; куда проще было «иметь добрые отношения» с «господами двадцатого числа» (так нередко именовали государственных служащих, большинство которых получало жалованье в двадцатый день месяца).
Власть чиновника нередко открывала ему большие возможности для личного обогащения. Естественно, что пользовались этим лишь некоторые, но коррупция («подношения», «подарки», «услуги»), если и не являлась вещью обыденной, то, во всяком случае, «имела распространение». Ничего уникального в этом отношении Россия не представляла, и хотя скандалы, связанные со взятками должностных лиц, случались, но грандиозных масштабов, наподобие пресловутой «Панамы», они никогда не достигали.
В отличие от распространенных представлений количество чиновников в России не было столь велико, как принято считать. Согласно официальным данным, на государственной службе в 1900 г. состояло 159 476 лиц (через десять лет их количество возросло до 193 015). Если соотнести число жителей империи по переписи 1897 г. (129 млн человек) с количеством госслужащих за тот же год (146 017), то один чиновник приходился более чем на 800 жителей.
В начале века по количеству чиновников Россия «почетно уступала» другим мировым державам. В Германии число чиновников составляло 714 860 человек (население 56,4 млн человек), Великобритании – 505 530 (42,5 млн), Франции – 700 000 (39 млн), США – 864 740 (76 млн). Поэтому расхожий вывод о том, что «ни в одной стране не было такого множества чиновников, как в России», является исторически недостоверным.
Понятия «чиновник» и «госслужащий» в условиях России не совпадали, и число вторых было выше числа первых. К разряду «госслужащих» относились все, кто «кормился от казны», в то время как собственно к чиновничеству принадлежали лишь те, кто имел чин по Табели о рангах.
Писарь в губернском правлении, делопроизводитель в земской управе, посыльный в министерстве и другие категории мелких служащих к чиновничеству как таковому, как правило, не принадлежали, хотя и они «состояли на коронной службе». Не входили сюда и военные чины. С учетом отмеченных обстоятельств указанную выше цифру (159 476 человек) следует увеличить, по крайней мере, вдвое, лишь тогда можно получить действительное представление о численном контингенте «госслужащих» в царской империи. В научной и публицистической литературе принято считать, что в начале XX в. в России насчитывалось более 400 тыс. чиновников. Однако даже при таких «свободных корреляциях» по числу «государственных людей» Россия явно уступала другим странам.
В России, в отличие от ряда западных стран, понятие «государственный служащий» включало не только собственно лиц, назначавшихся на посты государством и получавших содержание из казны. Как писал министр финансов С. Ю. Витте, «изящные искусства, литература, наука, прикладные знания, промышленность, торговля, сельское хозяйство, общественное управление, благотворительность – все это у нас в России состоит на государственной службе, если не целиком, то, во всяком случае, в значительной своей части». Подобная констатация не являлась преувеличением.
Вся социальная деятельность была включена в систему чинопроизводства. На многие должности в городских и земских управлениях, в благотворительных ассоциациях и даже на некоторые посты в акционерных компаниях (с участием государства) распространялась система чинопроизводства.
Скажем, крупный предприниматель всю жизнь мог провести на должности члена наблюдательного совета какого-нибудь общественного «попечения о бедных», но и он считался «чиновником» и регулярно «по выслуге лет» получал очередной классный чин.
Профессора университетов, члены Петербургской Академии наук, ведущие актеры императорских театров и некоторые другие лица творческих профессий тоже формально относились к чиновничеству, хотя никаких управленческих функций не исполняли. Закон не устанавливал четкого разграничения категорий «чиновник» и «государственный служащий».
Известный русский правовед М. Н. Коркунов считал, что под государственной службой следует понимать «особое публично-правовое отношение служащего к государству, основанное на подчинении и имеющее своим содержанием обязательную деятельность, совершаемую от лица государства и направленную к осуществлению определенной задачи государственной деятельности».
При всей формальной логичности данной дефиниции она не может стать отправным ориентиром для структурной бифуркации служащих на чиновников и всех прочих. Само понятие «службы государству» и по закону, и по сути было столь обширным и емким, что определить, где заканчивались общие интересы и начинались частные, в реальности нередко чрезвычайно трудно. В этом смысле крылатая фраза М. Е. Салтыкова-Щедрина «Россия – страна казенная» не выглядит лишь сатирической гиперболой.
Принадлежность «к чиновному званию» определялась и регулировалась государственным законом («Табель о рангах»), принятым еще при Петре I в 1722 г. и установившем порядок прохождения службы. В XVIII и XIX вв. эти законы дополнялись и видоизменялись, но основополагающе принципы петровского закона оставались в силе.
Все должности в госаппарате были разбиты на три разряда – военные, гражданские, придворные, каждый из которых подразделялся на 14 классов чинов (рангов). Все должности (классы) в управлении связывались с определенным чином. Различались чины мундирами и особыми знаками отличия. Чину соответствовало и общее титулование: «Ваше высокоблагородие» (для I–II классов), «Ваше превосходительство» (III–IV), «Ваше высокородие» (V), «Ваше высокоблагородие» (VI–VIII), «Ваше благородие» (IX–XIV).
«Табель о рангах» должна была упорядочить организацию госаппарата и ввести строгую системность и постепенность в движении чиновника по служебной лестнице. Право на чин (должность) напрямую теперь зависело не от знатности рода, а от выслуги лет («старшинства чина»), благодаря которой происходил перевод из чина в чин. Эти же преимущества давали и награждения орденами, каждый из которых соотносился с определенным чиновным званием и соответствующим титулом.
К началу XX в. градация гражданских чинов выглядела следующим образом: канцлер, действительный тайный советник I класса (I класс), действительный тайный советник (II класс), тайный советник (Ш), действительный статский советник (IV), статский советник (V), коллежский советник (VI), надворный советник (VII), коллежский асессор (VIII), титулярный советник (IX), коллежский секретарь (X), корабельный секретарь (XI), губернский секретарь (XII), провинциальный секретарь (XIII), коллежский регистратор (XIV). Служащий, получивший чин IV класса (действительный статский советник), имел право на получение потомственного дворянства (если ранее к высшему сословию не принадлежал).
Гражданские чины напрямую соотносились с военными и придворными чинами. Так, звание канцлера соответствовало чину генерала-фельдмаршала в армии, генерал-адмирала на флоте (придворных званий первого класса не существовало); действительный тайный советник – генерал-лейтенанту в армии, адмиралу на флоте и обер-камергеру, обер-гофмаршалу, обер-шталмейстеру, обер-шенку и обер-егермейстеру при дворе и т. д. Сроки выслуги лет в каждом чине были различны, и согласно закону 1906 г. они составляли: для XIV–IX классов – 3 года, для VIII–VI – 4, для V – 5 и для IV – 10 лет. Для того чтобы получить чин IV класса – действительного статского советника («статского генерала», соответствующего званию генерал-майора в армии), надо было прослужить около 20 лет.
Производство в чины первых трех классов законодательством не регламентировалось и зависело всецело от усмотрения императора. Аналогичный порядок существовал и для военной службы, хотя там в некоторых классах требовалось прослужить большее количество лет.
Получение чина соответствовало определенной должности, и в штатных расписаниях всех ведомств указывалось, какому чину принадлежит та или иная должность. Обычно должность министра соответствовала II классу, товарища министра – III классу, директора департамента, губернатора и градоначальника – IV классу, вице-директора департамента и вице-губернатора – V классу, делопроизводителя в центральных учреждениях – VI, а столоначальника – VII классу. Монаршей волей на должности могли назначаться и люди, не имевшие соответствующего чина.
Жесткой привязки между чином и должностью в обычной жизни не существовало. Награждение чинами в XIX в. стало одной из форм государственного поощрения, и высокие чины получали люди, не имевшие к делам управления касательства. В результате количество классных чиновников высших разрядов значительно превышало количество соответствующих должностей в госаппарате. В начале XX в. только действительных статских советников имелось в три раза больше, чем должностей этого класса.
В 1897 г. в России насчитывалось 101,5 тыс. гражданских чиновников, занимавших классные должности. Из них к первым четырем классам принадлежало примерно 1,5 %. Около половины чиновников (49 %) имели чины V–VIII классов, а 49,5 % принадлежало к IX–XIV классам.