К началу XX в. Россия оставалась самодержавной монархией. Главой государства являлся император (царь), которому принадлежала высшая власть в империи. На протяжении веков прерогативы монарха в России базировались на обычном праве. Лишь в 1716 г. при Петре I, упразднившем патриаршество и Боярскую думу и сосредоточившем в своих руках безраздельно (абсолютно) всю полноту верховной власти, появилось формально-юридическое обоснование монарших прерогатив.
В Воинском уставе («артикуле») говорилось: «Его Величество есть самовластный монарх, который никому на свете о своих делах ответу дать не должен, но силу и власть имеет свои государства и земли, яко христианский государь, по своей воле и благомнению управлять». В 1720 г. при составлении Духовного регламента (плана реорганизации церкви) в него была внесена лапидарная норма, гласившая: «Монарха власть есть самодержавная, которой повиноваться Сам Бог повелевает».
На протяжении XVIII в. определение царской власти оставалось неизменным, и в 1797 г., при императоре Павле I, оно было сформулировано следующим образом: «Император Всероссийский есть монарх самодержавный и неограниченный. Повиноваться верховной Его власти, не токмо за страх, но и за совесть, Сам Бог повелевает». Позже это стало первой статьей первого тома Свода законов Российской империи. Формулировка оставалась неизменной до 1906 г., когда появилась новая (последняя) редакция Основных законов.
Вплоть до 1906 г. полнота царской власти ни фактически, ни юридически никакими формальными нормами и общественными институтами не ущемлялась. Положение не изменилось и после создания Комитета министров (1802) и Государственного совета (1810). Первый был учрежден в виде совещательного собрания высших должностных лиц, а второй – как верховный законосовещательный орган империи.
Само по себе употребление в законе понятий «самодержавный» и «неограниченный», при определении монарших прерогатив, свидетельствовало о нетождественности их, прагматические же критики власти всех мастей не видели здесь никакого различия. Между тем оно существовало и носило принципиальный характер.
Выдающийся русский лексикограф Владимир Даль дал два объяснения слова «самодержавный». В первом случае как управление полновластное, неограниченное, независимое от государственных соборов, или выборных от земства и чинов. Весь этот определительный ряд действительно тождественен понятию «неограниченный». Однако Даль дает и второе определение самодержавия – «самая власть эта». Именно здесь и заключена историческая онтология старого царского титула, употребляемого по крайней мере с XVI в.
Смысл его обусловливался сутью православного мировосприятия и базировался на убеждении, что Монарх – Помазанник Божий, что Он получил власть от Всевышнего, правит Его милостью, а «сердце царева в руце Божией». Мистика русского самодержавия неразрывно была связана с учением Православной церкви о власти и народными воззрениями на царя как «Божьего пристава». В то же время понятие «неограниченный» есть порождение петровского времени, эпохи формирования абсолютистской монархии. Оно подчеркивало социальный миропорядок, где власть царя – над всеми и для всех. По сути дела различие между двумя определениями царской власти – это различие между сакральным и земным.
При обращении к русскому историческому материалу нельзя игнорировать (что очень часто делается до сих пор) неаутентичность этих определений. Иначе выхолащивается существо и острота всех коллизий противостояния между традиционалистами и либералами по вопросу о конституционно-правой реконструкции государственной системы. Действительно: когда в апреле 1906 г. в соответствии с законом власть царя перестала быть «неограниченной», но осталась «самодержавной», свидетельствовало ли это о том, что ничего не изменилось, как утверждали социалисты и многие либералы, или в России произошла качественная трансформация государственно-монархической модели? Ответ напрямую зависел (и зависит) от мировоззренческого ракурса восприятия и оценки.
Хотя со времен Петра I и до начала XX в. принцип полноправной верховной власти формально оставался неизменным, однако характер и суть верховного государственного управления при последнем царе Николае II имели мало общего с петровской эпохой. Если самодержавие Петра I можно с достаточным основанием считать деспотическим (произвольным), то к началу XX в. положение выглядело иначе. Система претерпела изменения.
Хотя царь и сохранял «Богом данное право» на любые решения, но все сколько-нибудь значительные из них принимались лишь после обсуждения (порой многолетнего) кругом должностных лиц различного уровня. Наиболее важные непременно обсуждались в комиссиях Государственного совета, а затем – в общем собрании Совета.
Важнейшие общие положения государственного устройства были зафиксированы в 1-м томе законов Российской империи – Своде Основных государственных законов, определявшем прерогативы верховной власти, структуру и компетенцию главных общеимперских институтов: Государственного совета, Сената, Комитета министров. Этот том Основных законов включал и династическое законодательство – собрание актов, составлявших так называемое Учреждение о императорской фамилии. Российское династическое право было одним из самых строго регламентированных в мире.
Царская власть являлась, безусловно, наследственной, передавалась от отца к сыну. Наследник (цесаревич) становился императором сразу же после смерти своего предшественника. Это было, так сказать, земное установление.
Но существовал еще ритуал церковного освящения царской власти. Необходимость его оговаривал закон: «По вступлении на престол совершается священное коронование и миропомазание по чину православной Греко-Российской Церкви. Время для торжественного сего обряда назначается по Высочайшему благоусмотрению и возвещается предварительно во всенародное известие». Церемония всегда происходила в Успенском соборе Московского Кремля.
Закон детально расписывал и условия тронопреемства в случае отсутствия прямых наследников у венценосца или несовершеннолетия нового правителя. (Он не предусматривал лишь возможность отречения монарха от власти.)
Родственники монархов составляли особое сообщество – императорскую фамилию, права и преимущества которых были подробно оговорены. Дети и внуки монархов мужского пола именовались великими князьями и регулярно получали особое денежное содержание. Они обязаны были вступать лишь в равнородные браки с представительницами других владетельных домов и обязательно с согласия императора. Лица более дальних степеней родства именовались князьями императорской крови, и им полагалась лишь единовременная денежная выплата при совершеннолетии и браке.
Представительницы женского пола, состоявшие в близком родстве с императором, именовались великими княжнами (княгинями) и сохраняли великокняжеское титулование даже после выхода замуж за иностранных принцев и монархов.
Династия Романовых, находившаяся на престоле с 1613 г., имела тесные родственные связи со многими династиями Европы. К началу XX в. фамильные унии включали крупнейшие владетельные дома: Великобритании, Германии, Голландии, Греции, Дании, Италии, Испании, Норвегии, Румынии, Швеции. К этому времени царская династия насчитывала около 50 персон.
Наиболее близкие родственные узы связывали последнего монарха Николая II с Англией (Ганноверская династия), Данией (Шлезвиг-Гольштейн-Зонденбург-Глюксбургкая) и Грецией (Шлезвиг-Гольштейн-Зонденбург-Глюксбургская). В начале XX в. дедушка русского царя был королем Дании (Христиан IX), в Англии и Греции на престолах находились его дяди (Эдуард VII и Георг I), а императором Германской империи являлся кузен царицы Вильгельм П.
Любое законоположение становилось в России законом лишь после подписи монарха. Она могла быть поставлена на документе после обсуждения («экспертизы») в Государственном совете, Комитете министров, в особых совещаниях лиц, приглашенных «по усмотрению государя» и без оного. Со второй половины XIX в. второе случалось крайне редко.
В отличие от своих предков, перед последними царями – Александром II, Александром III и Николаем II – неизменно вставала задача соотносить новые меры с существовавшими правовыми нормами. Находясь как бы выше писаного закона, они были скованы и буквой существовавшего законодательного норматива, и управленческой традицией XIX в.: «соизмерять», «обсуждать» и «согласовывать».
Царь, оставаясь демиургом права, вынужден был действовать в системе зафиксированных нормативных координат. После издания Свода законов впервые в истории русской государственности появились законоположения, очертившие социальные «правила игры», которые лишь в редчайших случаях переступал сам верховный инспиратор права.
С середины XIX в. за пределами частных интересов и вопросов (разрешение на брак родственникам, выдача наград и субсидий, изменение меры судебного или административного наказания, назначение на должность), в делах общегосударственных трудно найти примеры проявления монаршей воли, которые можно квалифицировать как личную прихоть правителя.
После отмены крепостного права в 1861 г. и последующего проведения преобразований местного управления, судопроизводства и других сфер общественной жизни многое в России изменилось. Однако оставались области, которых «ветер перемен» коснулся в малой степени.
Во-первых, сохранялось сословно-иерархическое ранжирование. Люди не были юридически равны. Их положение (статус) было законодательно определено принадлежностью к конкретной общественной группе – сословию. Специальный том Свода законов (IX) включал «законы о состояниях», регулировавших положение, права и обязанности каждого сословия. Закон гласил, что «в составе городского и сельского населения, по различию прав состояния, различаются четыре главные рода людей: дворянство, духовенство, городские обыватели, сельские обыватели».
Тождество между «родом людей» и собственно «сословием» существовало лишь в первых двух случаях. Далее начиналась дробность, и состав городских и сельских «обывателей» включал по нескольку сословий. В числе наиболее значимых – купечество, потомственные почетные граждане, мещане (для горожан), крестьяне и казаки (для сельских жителей). Крупнейшие по численности и значению сословия (дворянство, купечество, мещанство, крестьянство, казачество) имели свои сословно-корпоративные органы управления, взаимопомощи и попечения.
Высший иерархический статус всегда имело дворянское сословие, делившееся на потомственное (передающееся по наследству) и личное (пожизненное). Первое («благородное») сословие традиционно считалось опорой трона и государства. Одна из статей Свода законов гласила: «Дворяне, первая опора престола, принадлежат к высшему и большей частью просвещеннейшему классу жителей и, посвящая почти всю жизнь свою государственной службе, составляют и вне оной одно из надежнейших орудий правительства».
Дворянство в действительности долгое время являлось важнейшим элементом истеблишмента монархической России. К концу XIX в. в России насчитывалось около 2 млн дворян (примерно 1,5 % населения).
Однако чем дальше, тем меньше дворянская корпорация в целом оставалось безусловной опорой монархической власти. Развитие гражданских правовых понятий, секуляризация сознания, либеральные и социалистические представления неизбежно видоизменяли, порой до неузнаваемости, традиционный дворянский «кодекс чести», важнейшим принципом которого было, «не жалея живота своего», безропотно «служить своему государю».
Высшее сословие обладало законодательно зафиксированными правами и преимуществами. Применительно к началу XX в. особое значение имели две привилегии. Во-первых, возможность получать качественное образование. Существовала сеть элитарных учебных заведений различного назначения, почти целиком предназначенных для дворянских отпрысков: дворянские пансионы, Александровский (Царскосельский) лицей, Училище правоведения, Пажеский корпус, Институт (Смольный) благородных девиц и другие.
В учебных же заведениях общего профиля (институтах и университетах) представителям дворянских семей отдавалось явное или тайное, но несомненное предпочтение. Особенно это было заметно при приеме «дворянских недорослей» в военные учебные заведения.
Другой важнейшей привилегией дворянского сословия оставались преимущества на государственной военной и гражданской службе. Дворянину несравненно проще было поступить на престижную государственную службу и сделать здесь карьеру. Это не обусловливалось какой-либо специфической законодательной нормой (дискриминации по сословному признаку в начале XX в. уже не существовало), а практическими условиями формирования аппарата управления, психологией самого чиновного мира, иными словами – всем строем чиновно-служебных отношений в России.
Каждый человек в России рождался в определенном юридическом «состоянии». Однако это не означало, что он на всю жизнь в нем и оставался. Сословия не являлись кастой, и к числу обособленной социальной корпорации (да и то с существенными оговорками) можно отнести лишь духовенство.
Во все прочих случаях безусловной, раз и навсегда данной привязки не существовало. В силу различных обстоятельств (образования, гражданской и военной службы, военных подвигов, выдающихся достижений в науке и культуре, крупных благотворительных пожертвований, личных услуг монархам) человек мог добиться перехода из низшего сословия в высшее.
В то же время преступления против личности, собственности и государства почти неминуемо приводили к поражению в правах. Статья 9-я Свода законов о состояниях декларировала: «Никто не может быть лишен прав состояния или ограничения в сих правах иначе, как по суду за преступление». При этом «лишение прав состояния» определенного лица не вело к ущемлению сословного положения членов его семьи, как и других родственников.
К началу XX в. сословная субординация перестала существовать в большинстве западноевропейских стран, где лишь одно сословие – дворянство – продолжало существовать, но законодательно за ним не закреплялись никакие особые права. Торжество буржуазных отношений утвердило социальную иерархию, построенную не на происхождении, а на форме и размере владения собственностью (капиталом). Родовая аристократия уступила место денежной аристократии.
В России же сословия сохранялись в силу специфических исторических причин. В отличие от ведущих капиталистических стран Россия оставалась страной традиционной сельской цивилизации, где нормы, принципы и этика буржуазно-бюргерской среды (города) мало что значили (или вообще ничего не значили) для подавляющего большинства населения. (В начале XX в. в деревне все еще сосредоточивалось около 85 % жителей империи.)
Россия являлась не просто государством по преимуществу сел и деревень (во Франции, Пруссии, Швеции сельские жители тоже численно преобладали), а крестьянско-общинной страной. Складывавшаяся веками русская сельская община, являясь явлением исторически обусловленным, строилась на принципах взаимопомощи, уравнительности и распределительности, вступавшими в противоречие с нормами буржуазного жизненного уклада: индивидуализмом, прагматизмом, социальным эгоизмом.
Император Александр III укрепил монархический авторитаризм, несколько поколебленный в эпоху реформ Александра II.
К концу XIX в. самодержавие, как казалось, стояло прочно и нерушимо. Все высшие функции власти (законодательной, исполнительной и судебной) сосредоточивались в руках императора, но реализация каждой из них осуществлялась через систему государственных институтов.
Высшим законодательным органом, как и раньше, оставался Государственный совет, наделенный законосовещательными правами. Он состоял из лиц, назначенных царем, и министров. В большинстве своем это были известные царедворцы и сановники, многие из которых были в весьма преклонных летах, что позволяло фрондирующей публике в салонах именовать их не иначе как «госсоветовские старцы». Законодательной инициативы Государственный совет не имел. Его компетенция состояла лишь в том, чтобы обсуждать законопроекты, вносимые по инициативе монарха и при его согласии, разработанные в соответствующих министерствах.
В некоторых случаях, когда тот или иной вопрос затрагивал интересы нескольких ведомств, учреждались по монаршей воле специальные межведомственные комиссии, заключения которых рассматривались отдельными департаментами, а затем обсуждалиось в общем заседании Государственного совета. Решения этого бюрократического синклита передавалось императору, который мог поддержать мнение и большинства, и меньшинства (если при голосовании обнаруживались различные точки зрения). Проект приобретал силу закона лишь после утверждения императором, вступал в действие после опубликования и обратной силы не имел.
Главным органом административной власти являлся Комитет министров. Его возглавлял председатель, функции которого были весьма ограниченны. В состав Комитета министров входили не только министры, но и главы департаментов и государственных управлений. На рассмотрение Комитета выносились дела, требовавшие одобрения разных министров. Это не был консолидированный орган управления, координирующий деятельность отдельных ведомств. Комитет являлся собранием административно независимых друг от друга сановников. Каждый министр имел право прямого доклада императору и руководствовался его указаниями и распоряжениями.
К началу XX в. действовало 15 министерств и равнозначных им государственных установлений: Министерства иностранных дел и внутренних дел, военное, морское, юстиции, финансов, земледелия и государственных имуществ, путей сообщения, народного просвещения, а также – Министерство Императорского двора, Главное управление Государственного коннозаводства, Государственный контроль, Собственная Его Величества Канцелярия, Собственная Его Величества Канцелярия по учреждениям Императрицы Марии, Собственная Его Величества канцелярия по принятию прошений на Высочайшее имя.
Министр назначался исключительно монархом, имел от одного до трех заместителей («товарищей») и особый совет министра. Наиболее обширную компетенцию имели два Министерства: внутренних дел и финансов.
Первое занималось поддержанием внутреннего порядка в империи, осуществляло цензуру, ведало общей статистикой, почтой и телеграфом, сословными учреждениями и земским самоуправлением, ветеринарным и медицинским делом, народным продовольствием и общественным призрением, делами исповеданий (кроме православного).
В ведении Министерства финансов находились дела финансов, торговли и промышленности, прямые и косвенные налоги, таможенные сборы, винная монополия, вся кредитная часть, торговое мореплавание, железнодорожная тарифная политика. В 1892–1903 гг. это ведомство возглавлял С. Ю. Витте.
Император считался главой суда и судебного управления, а весь суд осуществлялся от его имени. На конкретное судопроизводство компетенция монарха фактически не распространялась; ему принадлежала роль высшего и последнего арбитра. Надзор за судом и администрацией монарх осуществлял через Правительствующий Сенат, наблюдавший за тем, чтобы распоряжения верховной власти надлежащим образом исполнялись на местах, и разрешавший жалобы на действия и распоряжения всех властей и лиц до министров включительно.
В административном отношении Россия делилась на 78 губерний, 18 областей и остров Сахалин. Существовали административные единицы, включавшие несколько губерний – генерал-губернаторства, обычно учреждаемые на окраинах. Глава губернии (губернатор) назначался царем по представлению министра внутренних дел.
В состав Российской империи с 1809 г. входила и Финляндия («Великое княжество Финляндское»), главой которой являлся император и которая имела широкую внутреннюю автономию: собственное правительство (Сенат), таможню, полицию, денежную единицу.
На правах вассальных образований в состав России входили и два среднеазиатских государства: Бухарское ханство (эмират) и Хивинское ханство. Они находились в полной политической зависимости от России, однако во внутренних делах их правители имели автономные права.
Власть губернатора была обширна и распространялась почти на все области жизни губернии. Аппарат управления при губернаторе включал губернское правление и губернские учреждения («присутствия») по отраслям управления: по земским и городским, крестьянским, судебным, воинским и питейным делам, по подъездным путям. Губернскому присутствию подчинялась налоговая служба (казенные палаты), статистические комитеты и фабричные инспектора. Народное образование и здравоохранение входили в систему центрального государственного управления.
Города имели самоуправление в виде городских дум и управ. На них были возложены административно-хозяйственные задачи: транспорт, освещение, отопление, канализация, водопровод, благоустройство мостовых, тротуаров, набережных и мостов, а также заведование учебными и благотворительными делами, как и делами местной торговли, промышленности и кредита.
Право принимать участие в городских выборах обусловливалось имущественным цензом. Его имели лишь те, кто владел в данном городе недвижимостью определенной стоимости (в крупных центрах не менее 3000 руб., в небольших городах этот порог был значительно ниже).
Четыре города (Петербург, Одесса, Севастополь, Керчь-Еникале) были выведены из состава губерний и управлялись градоначальниками, непосредственно подчиненными центральной власти.
Губернии делились на уезды, а области – на округа. Уезд являлся низшей общеадминистративной единицей, и дальнейшее деление имело уже специальное назначение: волость – для крестьянского самоуправления, участки земских начальников, участки судебных следователей и т. д.
К концу XIX в. земское самоуправление было введено в 34 губерниях Европейской России, а в остальных районах делами ведали правительственные органы. Земские органы ведали главным образом хозяйственными делами: строительством и управлением местных дорог, школ, больниц, благотворительных заведений; статистикой, кустарной промышленностью, организацией поземельного кредита. Для выполнения своих задач земства имели право устанавливать особые земские сборы.
Земское управление состояло из губернских и уездных земских собраний и исполнительных органов – губернских и уездных земских управ, имевших свои постоянные канцелярии и отделы.
Выборы в земства проводились раз в три года по трем избирательным съездам: землевладельцев, горожан и крестьян. Уездные земские собрания выбирали своих представителей в состав губернского земского собрания, которое и формировало губернскую земскую управу. Во главе уездных и губернских земских управ стояли выборные председатели. Они не только руководили деятельностью этих учреждений, но и представляли земства в государственных органах управления (губернских присутствиях).