Губернская реформа. Екатерине II не удалось полностью перестроить всю систему центральных и местных учреждений. Последовательнее всего была проведена реформа местного управления, которая не затрагивала основ самодержавной власти и упрочивала систему контроля над регионами.
В 1775 г. было принято «Учреждение для управления губерний». Страна делилась на 50 губерний. Провинции упразднялись, а губернии делились на 10—12 уездов. Во главе губернии стоял губернатор, назначаемый императором и только ему подчинявшийся. Губернские учреждения были основаны на разделении административных, финансовых и судебных функций. Однако губернатору принадлежала верховная власть в губернии. Обе столицы и несколько пограничных губерний подчинялись генерал-губернаторам.
При губернаторе создавалось губернское правление. Ему подчинялся губернский прокурор. Казенная палата во главе с вице-губернатором занималась вопросами финансов. Проблемами землеустройства ведал губернский землемер. Приказ общественного призрения занимался школами, больницами, богадельнями.
Судебные органы были отделены от исполнительной власти. При создании судов имели место элементы выборности. Каждое сословие получало свой суд. Дворян судили в губерниях в Верхнем земском суде и в уездах — в уездном суде. Для государственных крестьян была создана в губернии Верхняя расправа, а в уезде — Нижняя расправа. Горожане подлежали суду в губернском магистрате и в городских магистратах уезда. Крепостных крестьян судил сам помещик.
Высшими судебными инстанциями в губерниях были палаты уголовного и гражданского суда, члены которых назначались местными властями. Высшим судебным органом страны стал Сенат. Был создан бессословный Совестный суд, который разбирал ссоры и примирял спорящих. Губернатор имел право вмешиваться в судопроизводство.
В уездах управление было отдано дворянам, которые на три года избирали капитана-исправника (главу уезда) и нижний земский суд, функции которых на уровне уезда соответствовали функциям губернатора и губернского правления. В уездах назначались уездный казначей и уездный землемер.
Уездный город представлял собой отдельную административную единицу. Управлял городом городничий, назначавшийся, как правило, из отставных офицеров-дворян.
Создание единой системы административных органов на местах привели к ликвидации автономий ряда областей (Левобережная Украина, Дон, Среднее Поволжье, Сибирь). Еще в 1764 г. было ликвидировано гетманство на Украине, ограничены привилегии казачества, а в 1775 г. было упразднено Запорожское казачество, большинство которого было переселено на Кубань.
Губернская реформа положила конец деятельности большинства коллегий, функции которых были переданы губернским органам. Оставались только три главных коллегии: Иностранная, Военная и Адмиралтейств-коллегия.
Губернская реформа была попыткой перенести основную тяжесть управления на уровень губерний. Но такая политика требовала от местной администрации высокого уровня административно-правовой культуры, чем она как раз и не обладала.
Жалованная грамота дворянству. В 1785 г. жалованные грамоты дворянству и городам завершили оформление в России сословного строя. В области сословной политики Екатерина II проводила линию укрепления сословной структуры с точным определением прав и обязанностей каждого сословия. За дворянством был закреплен статус привилегированного сословия.
Сословные привилегии дворянства предусматривали монопольное право на владение крестьянами, а также освобождение от телесных наказаний, рекрутской повинности и подушной подати. В дворянских домах запрещалось размещать солдат на временный постой. Второе привилегированное сословие, духовенство, имело все права дворян кроме права владеть крестьянами. Третье сословие, купцы, делились на три гильдии в соответствии с размерами своего капитала. Их права определялись принадлежностью к той или иной гильдии. Два других сословия, мещане (горожане) и крестьяне, не имели никаких привилегий и назывались «податными сословиями».
Согласно «Жалованной грамоте дворянству», дворяне получили право создавать свои губернские и уездные корпорации — дворянские собрания. Они выбирали своих предводителей в губерниях и уездах. Дворянские собрания имели право обращаться со своими нуждами к губернатору и в правящие центральные органы.
Жалованная грамота городам. По «Жалованной грамоте городам» (1785 г.) все горожане составляли «градское общество» и записывались в городскую обывательскую книгу. Население города делилось на 6 разрядов: 1) дворянство и духовенство; 2) купцы трех гильдий; 3) цеховые ремесленники; 4) постоянно проживавшие в городе иностранцы; 5) именитые граждане; 6) посадские люди.
Каждые три года горожане избирали Общую городскую думу — орган самоуправления, городского голову и судей. Общая городская дума выбирала исполнительный орган — «шестигласную» думу, куда входили по одному представителю от каждого разряда населения города. Городская дума решала вопросы только с ведома городничего.
Организация городского общества не выходила за рамки феодальных общественных отношений. В этих рамках оставалось и дворянское сословие, хотя оно и получило небывалые права и привилегии.
Меры по развитию культуры и образования. Важной частью политики «просвещенного абсолютизма» были меры по стимулированию образования и культуры. «Просвещенный монарх» должен был заботиться о развитии наук, просвещения, литературы, т.е. всего того, что способствует совершенствованию и гуманизации человека и общества.
В екатерининскую эпоху правительству принадлежала инициативная роль в развитии культуры. В России возникли различные научные общества, увидели свет многие журналы, получили импульс книгоиздательская деятельность, театр. В царствование Екатерины II были созданы Эрмитаж, Российская академия для изучения языка и литературы, расширена Академия художеств, открыты новые дворянские учебные заведения.
Государству требовалось много грамотных и образованных людей. Подготовить их в системе закрытых учебных заведений оказалось делом долгим и дорогостоящим. Поэтому Екатерина II приступила к созданию общеобразовательной школы. В 1782 г. была образована Комиссия об учреждении училищ во главе с сербским педагогом Ф.И. Янковичем де Мириево. По разработанному комиссией плану в каждом губернском городе создавались четырехклассные народные училища, а в уездных городах — двухклассные народные училища. Формально они были бессословными и содержались за счет государства. В 1786 г. Екатерина II утвердила и устав народных училищ, на основе которого Янкович разработал ряд документов, зафиксировавших складывание единой системы светской школы — от народного училища до университета.
Бюджет и финансы. Эпоха Екатерины II причудливо соединяет в себе блеск и нищету, разум и безумие, великие дела и откровенную демагогию.
На словах радея о просвещении, императрица тратила на своих фаворитов во много раз больше средств, чем на школы и университеты. Всего на все учебные заведения и науку в год выделялось около 1 млн рублей. А между тем только братья Орловы получили в виде пожалований 17 млн рублей.
В стране процветали произвол и казнокрадство. Зная об этом, императрица не предпринимала никаких мер для борьбы с этим злом. В злоупотреблениях были замешаны люди из ее ближайшего окружения, ссориться с которыми она остерегалась.
Екатерина II оставила 200 млн рублей государственного долга, что равнялось доходу последних трех с половиной лет ее царствования.
Будущий император, любимый внук Екатерины Александр, с горечью писал: «В наших делах господствует неимоверный беспорядок, грабят со всех сторон, все части управляются дурно; порядок, кажется, изгнан отовсюду, а империя стремится лишь к расширению границ».
Закат великой Екатерины. В последние годы своего долгого царствования Екатерина II проводила охранительную политику, выразившуюся в прекращении любых реформ, враждебном отношении к Французской революции, запрете книг французских просветителей, усилении цензуры, преследовании передовых взглядов внутри страны.
Это было тяжелое время для России. Долгая война с Турцией побудила к действию других врагов Екатерины — прусского короля Фридриха-Вильгельма II и шведского короля Густава III. Русско-шведская война 1788—1790 гг. особенно встревожила двор в силу близости театра военных действий к столице. Летом 1790 г. многие всерьез обсуждали возможность захвата шведами Петербурга. Англия открыто проявляла враждебность по отношению к России. В этой обстановке в руки императрице попала только что изданная книга А.Н. Радищева «Путешествие из Петербурга в Москву». Яростная реакция Екатерины на эту небольшую книгу, изданную мизерным тиражом, и суровый приговор ее автору (10 лет ссылки в Сибирь) во многом объясняется тем нервным напряжением, в котором находилась тогда императрица.
Разделы Польши (1793, 1795) сопровождались столкновениями русских войск с восставшей шляхтой и обострением противоречий между европейскими державами. Порой Екатерине казалось, что всё дело ее жизни, все достижения России висят на волоске. Однако угроза делу и славе Екатерины исходила не только от внешних сил...
Екатерину сильно беспокоил вопрос о престолонаследии. Считалось, что в случае ее кончины престол должен получить Павел. Однако императрица не любила сына, который отвечал ей тем же. Она опасалась, что, придя к власти, Павел не только откажется от ее политического наследия, но и начнет преследовать ее фаворитов и ближнее окружение.
Неприязнь Екатерины к Павлу усиливали его связи с русскими масонами, которых императрица в эти годы считала опасными заговорщиками. Лидер московских масонов публицист и просветитель Н.И. Новиков в 1792 г. был арестован и приговорен к 15 годам заточения в Шлиссельбургской крепости.
После долгих сомнений Екатерина решила завещать трон своему старшему внуку Александру, минуя Павла. Только внезапная кончина помешала ей осуществить это намерение.
В истории России Екатерина II выступает продолжательницей дела Петра I. Обстоятельства заставляли ее действовать гораздо осторожнее, чем ее великий предшественник. И все же она достигла многого. А.С. Пушкин точно и образно определил заслуги Екатерины II, сказав, что она «поставила Россию на пороге Европы».