Глава 13

Политический строй и государственное управление в XVII в.

§ 1. Структура государственной власти и система управления

Царская власть и Земские соборы. В условиях начала XVII в. выход из Смуты был найден в осознании всем обществом необходимости национального единства, олицетворением которого стал образ православного монарха. Избрание Михаила Федоровича Романова на царство явилось началом укрепления российской государственности, восстановления прав и реального властвования государей.

Одновременно наивысшего своего влияния достигают Земские соборы как органы сословного представительства. Они существенно отличались от земских соборов XVI в. по составу, по усилению выборного начала, по участию в решении вопросов «государева и земского дела». Это было связано с резко возросшей политической активностью уездного дворянства, служилых людей по прибору (особенно казачества) и посадского населения. Земские соборы сыграли важную роль в преодолении тяжелых для экономики страны последствий Смутного времени.

Место и роль Земских соборов на протяжении всей истории их существования не были неизменны. Более 30 из известных 57 Соборов, действовавших с 1549 по 1684 г., созываются в 1610—1640-е годы. Земский собор 1613 г., избравший на царство Михаила Романова, не был распущен и продолжал свою работу до конца 1615 г. Вплоть до 1622 г. Земские соборы действовали почти непрерывно. В это время верховная власть нуждалась в постоянном содействии сословий при решении насущных задач. Круг их был обширен. Это и заключение мира, и восстановление подорванного хозяйства, и проведение налоговых мероприятий, и укрепление военных сил и государственных границ, и достижение признания нового правителя иностранными государствами. Все эти вопросы поднимались на Земских соборах, а всякое «великое государево и земское дело» делалось тогда «по указу великого государя и по всея земли приговору».

С начала 20-х годов, когда фактическим соправителем царя стал его отец патриарх Филарет, наступил 10-летний перерыв в созыве земских соборов. К этому времени стабилизировалась внутриполитическая ситуация в стране и укрепилось ее внешнеполитическое положение. Дворянство и посадские люди добились от правительства осуществления ряда своих требований, были приняты меры по упорядочению описания земель и налогового обложения. В таких условиях снизилась потребность власти в Земском соборе как постоянно функционирующем государственном органе.

Его деятельность возобновилась в 1632 г. Главной проблемой, обсуждаемой на Соборах в 30-е — начале 50-х годов, была внешнеполитическая — Смоленская война, отношения с Крымом, судьба взятой казаками турецкой крепости Азов, русско-польские отношения и вхождение в состав России Левобережной Украины. Решение их требовало ясной картины военно-финансовых возможностей и, конечно, изыскания дополнительных средств. Это определяло обсуждение на соборах положения служилых людей и других сословий, сбора информации об их нуждах. Получая на земских соборах поддержку со стороны выборных представителей центра и провинции в проведении необходимых мер, верховная власть тем самым делила с ними ответственность за их принятие. Это позволяло осуществлять непопулярные меры, не обостряя отношений власти и общества.

На соборе 1648—1649 гг. при участии выборных сословных представителей был составлен новый правовой кодекс. В этот период активизируются выступления служилых и торговых людей, помимо соборов обращавшихся к правительству со своими запросами посредством коллективных челобитных.

Земский собор как орган сословного представительства в системе российской монархии не имел законодательно закрепленного статуса и полномочий. Состав участников Земских соборов также не был вполне определен, и полнота чиновносословного представительства зависела от внутриполитических условий, в которых происходил их созыв, от характера и значения обсуждавшихся вопросов. Наиболее полный по сословному представительству Земский собор состоял из представителей духовенства, боярства, дворянства, приказных людей, купцов и служилых людей по прибору. Они представляли Освященный собор во главе с патриархом, Боярскую думу и «голос Земли». Тяглое черносошное крестьянство было представлено только на Земском соборе 1613 г. Экстренный созыв некоторых Земских соборов исключал возможность прибытия на них выборных представителей от служилых и посадских людей «из всех городов». Обсуждение вопросов, поставленных на заседаниях Земского собора от имени царя, происходило раздельно по сословным группам. Их число и состав не был постоянным. Результатом обсуждения становились письменные «мнения». Они имели для правительства рекомендательный, но не обязательный характер. Правительство все же не могло не учитывать эти «мнения» в вопросах, при решении которых ему была необходима твердая поддержка сословий.

Боярская дума. В XVII в. соправительствующим с царем представительным органом феодальной аристократии оставалась Боярская дума. Сам этот термин появился в трудах историков второй половины XIX в. В источниках же для обозначения этого органа употреблялись термины «бояре», «думные люди», «палата боярская», реже — «дума». Как и в XVI в., Дума была не столько учреждением, сколько социальным институтом, объединявшим чиновную элиту, имевшую высший социально-политический статус. Через систему временных боярских комиссий и боярских собраний думные чины осуществляли управление страной.

Дума участвовала вместе с царем в законодательном процессе и других сторонах правительственной деятельности. Высокий политический статус и полномочия Думы были закреплены Судебником 1550 г. и Уложением 1649 г. Хотя предложения бояр об изменениях или дополнениях, вносимых в законодательство, формально имели только рекомендательный характер («как государь о том укажет...»), через Думу с ее «приговорами» прошли все наиболее важные законодательные акты, касающиеся вотчинного и поместного землевладения, крепостнических отношений, права и судопроизводства, финансово-податной политики и экономики. Боярские комиссии назначались для ведения посольских переговоров, разбора судных дел, местнических споров, для осуществления управленческих функций на время отъезда царя из Москвы. Думные чины возглавляли ведущие московские приказы, служили воеводами в важнейших административных центрах страны.

На протяжении XVII в. в Боярской думе по-прежнему преобладали бояре и окольничьи. Преимущественно это были потомки княжеских и старомосковских родов. В разные годы они составляли от 90 до 70% всех «думных людей». Думные дворяне и думные дьяки являлись неаристократической группой чиновной элиты, представляя ее бюрократический элемент. Думные дворяне происходили из мелкого дворянства. Думными дьяками становились выслужившиеся приказные дьяки, а иногда и лица из других социальных групп, например «гостей». Думные дьяки не только составляли своеобразную канцелярию Думы, но, как и высшие думные чины, возглавляли некоторые важнейшие московские приказы. В частности, они обычно стояли во главе Поместного, Посольского и Разрядного приказов.

В первой половине XVII в. численность Боярской думы не превышала 40 человек. Пожалование думными и другими чинами было личной прерогативой царя и рассматривалось как царская «милость», повышение в служебно-местнической «чести». Царь мог порой дать боярство и рядовому дворянину. Одним из таких немногих стал происходивший из псковских дворян Афанасий Лаврентьевич Ордин-Нащокин, в 60-е годы определявший внешнеполитический курс правительства царя Алексея Михайловича. Для большинства же наиболее талантливых представителей дворянских родов венцом карьеры мог стать лишь чин думного дворянина.

Существовавшие в XVII в. каналы и принципы получения думных чинов приводили к тому, что в составе Думы могли оказаться как действительно крупные государственные деятели, незаурядные дипломаты, талантливые военачальники и опытные администраторы (Н.И. Одоевский, В.В. Голицын, Д.М. Пожарский, Г.Г. Ромодановский, Ф.А. Головнин, А.Л. Ордин-Нащокин, А.С. Матвеев, Ф.М. Ртищев и др.), так и лица, ничем не примечательные, а то и вовсе, по замечанию беглого подьячего Г. Котошихина, «не ученые и не студерованные».

В царствование двух первых Романовых царь обычно присутствовал на заседаниях Думы, что отражалось в формуляре приговора: «царь уложил с бояры», «слушав с бояры царь указал и бояре приговорили». К «сидению» «в палате» царь готовился заранее, составляя для обсуждения бояр вопросы. Над государственными документами Алексей Михайлович работал в особом кабинете, где за «письменным» столом вникал в расходные ведомости дворцового хозяйства, писал указы и письма, расписывал д ворян и детей боярских по полкам, читал доклады послов и воевод. Если государи XVI в. сами бумаг в руки не брали и уж тем более самостоятельно ничего не писали, то из-под пера Алексея Михайловича вышло множество писем, наставлений и резолюций.

Из наиболее близких и доверенных лиц, в том числе и не имевших думных чинов, составлялся узкий круг личных советников царя — «Ближняя дума». В ней нередко предварительно обсуждались и решались те или иные вопросы, что позволяло упростить и ускорить их обсуждение в Боярской думе.

Приказная система управления. Управление огромной страной осуществлялось Боярской думой через разветвленную систему приказов, больших и малых, ведомственных и территориальных, постоянных и временных. Отличительными особенностями этой системы было отсутствие четкого определения и разграничения ведомственных полномочий учреждений, «многопрофильность» при наличии ведущего направления деятельности, соединение в них ведомственных принципов в управлении с территориальными, административных функций с судебными и финансовыми. Отношения между приказами были сложными и запутанными и определялись служебно-местнической «честью» и личными деловыми качествами возглавлявших их судей, а не служебно-иерархическим статусом учреждений. Характерной чертой было также столбцовое делопроизводство. Оно велось на узких листах бумаги (столбцах), которые по мере заполнения склеивались по нижнему краю и сворачивались в свиток длиною в несколько метров.

Отмеченные особенности приказной организации управления мешали подчас оперативно вести важные государственные дела и создавали благоприятные условия для служебного произвола и коррупции со стороны приказных людей, «волочения» проходивших через их руки дел. В отдельных случаях разбор несложных судных дел затягивался на многие месяцы и даже годы. Пресловутая «московская волокита» — это не просто медлительность и неповоротливость приказного аппарата при решении дел, а и возможность использования определенных приемов «волочения» в корыстных целях — для вымогания взяток и способ «замять» дело в интересах сильной стороны.

В то же время при всей хаотичности и рыхлости приказной системы, отсутствии законодательно закрепленных принципов работы учреждений, постепенно сформировалась единообразная внутренняя структура приказов, сложилась система делопроизводства с определенными формулярами документов и порядком их прохождения. Определились и достаточно эффективные принципы внутреннего функционирования приказов, а также стиль взаимоотношений с возглавлявшей их Думой и подчиненными местными административными учреждениями. Составляемые приказными судьями доклады по вопросам, не имеющим прецедентов, рассматривались в Думе и в виде приговоров обретали значение законодательных актов. В дальнейшем они становились основой для решения всех подобных дел. В каждом приказе составлялись списки таких боярских приговоров. Со временем они вносились в Думу, которая нередко их дополняла или, напротив, отменяла принятые ранее постановления.

Наряду с общими принципами и приемами работы в деятельности ряда приказов имелась своя специфика. Например, приказы, ведавшие теми или иными сферами хозяйственной деятельности, такие как Приказ каменных дел, Оружейная палата, Царева и Царицына мастерские палаты, имели под своим управлением записных ремесленников разных специальностей (кузнецов, плотников, каменщиков, кирпичников и пр.), мастеров золотого и серебряного дела, иконописцев. Все они обязаны были выполнять казенные работы, которые организовывались соответствующим приказом.

К важнейшим приказам с общегосударственной компетенцией относилась группа финансовых учреждений (Приказы Большого прихода и Большой казны), а также Разрядный, Поместный и Посольский. Разрядный приказ, или Разряд, осуществлял учет служилых людей «по отечеству» и «верстание» их в службу (с 15 лет) — военную и гражданскую. Все вопросы поместного и вотчинного землевладения рассматривались в Поместном приказе. Посольский приказ ведал сношениями с другими государствами, принимал и отправлял посольства, решал все дела с торговыми иноземцами, являлся хранителем большой и малой государственных печатей. В нем был сосредоточен сбор средств на выкуп пленных («полоняничных денег»), ему подчинялись приказы, создаваемые для управления вновь присоединенными территориями (Малороссийский, Княжества Смоленского и др.).

В группу военных приказов, помимо Разряда, входили Стрелецкий, Иноземский, Рейтарский и Казачий. Они ведали отдельными родами войск. Изготовление холодного и ручного огнестрельного оружия было сосредоточено в Оружейной палате, а производством пороха, литьем пушек и ядер заведовал Пушкарский приказ. Почти все приказы обладали судебными функциями по отношению к находившимся под их управлением группам населения. Но было несколько приказов, специально созданных для разбирательства судебных дел. В их числе Разбойный, Челобитный, Приказ холопьего суда.

Несколько приказов имели областной характер. Это Приказ Казанского дворца и Сибирский приказ, специально учрежденный в 1637 г.

Особую группу центральных учреждений составляли дворцовые приказы (Приказ Большого дворца, Казенный, Конюшенный и др.). Они заведовали обширным хозяйством царя, обслуживая царский двор. При патриархе Филарете были созданы патриаршие приказы, сохранявшиеся до конца века (Дворцовый, Казенный и Разрядный). С этого времени закрепилось тройное деление приказной системы государственных учреждений (приказы государственные, дворцовые, патриаршие).

На протяжении XVII в. общее число одновременно действующих приказов изменялось мало (в 1626 и в 1698 гг. их было 36), поскольку наряду с возникновением одних приказов происходила ликвидация других или объединение близких по роду деятельности учреждений. Однако наблюдался неуклонный рост приказных штатов: в 1626 г. — 623 человек, в 1646 г. — 837 человек, в 1677 г. — 1558 человек, в 1698 г. — 2739 человек. Он происходил за счет младших приказных чинов (подьячих), что отражало идущий процесс бюрократизации управления, усиление роли в нем сугубо канцелярской работы. В 90-х годах подьячие составляли почти 97% всех приказных людей. Дьяки и подьячие как часть служилого сословия могли получать поместные оклады, однако на практике далеко не все из них владели землей. Для многих единственным источником существования было денежное и натуральное жалованье и в еще большей степени — вполне легальное «кормление отдел» в виде «почестей» (подношений до начала дела) и «поминков» (приношений после окончания дела). В отличие от своих западных «коллег» приказные служащие не имели профессионального, тем более юридического образования. Главным после овладения грамотой и письмом было постижение на практике всех тонкостей письмоводства и техники дела.

Уже при царе Михаиле Федоровиче практиковалось одновременное руководство двумя приказами одним и тем же дьяком. При Алексее Михайловиче дьяков заменили лица из ближайшего окружения царя. Так, воспитатель царя боярин Б.И. Морозов являлся одновременно судьей пяти приказов (Большой казны, Стрелецкого, Иноземского, Новой Четверти, Аптекарского). Объективно такое объединение приказов с близкой компетенцией усиливало централизацию ведомственного управления.

Местное управление. По мере освобождения территории государства от польско-литовских и шведских отрядов и усмирения казачьей вольницы правительство Михаила Федоровича приступило к восстановлению местного управления. Основной административной единицей оставался уезд с городом (в конце XVII в. насчитывалось 250 уездов). Во второй половине столетия отдельные уезды объединялись в так называемые разряды (Смоленский, Новгородский, Белгородский, Севский, Казанский и др.). Это были крупные военно-административные округа, создаваемые в основном для организации обороны пограничных территорий.

В городе находился воевода, присылаемый из Москвы сроком на 2—3 года. При воеводах организовывались воеводские, или, как их часто называли в официальных документах, съезжие, или приказные, избы. Из столицы также командировались дьяки и опытные подьячие («подьячие с приписью», т.е. с правом подписи). Они составляли временный штат приказной избы и вместе с воеводой олицетворяли централизованное начало в местном управлении.

На протяжении XVII в. в руках воевод постепенно сосредоточилась вся административная, полицейская и судебная власть в городах и уездах. Имея под своим началом городские гарнизоны, состоявшие из стрельцов и других служилых людей по прибору, воеводы не только обязаны были обеспечивать безопасность вверенной им местности, но и пресекать различные проявления социальной борьбы.

Воеводами в города назначались преимущественно дворяне, служившие по московскому списку (стольники, стряпчие, дворяне московские, жильцы), значительно реже — из городовых дворян и детей боярских. Обычно на воеводство попадали уже не способные к ратной службе дворяне. В отличие от наместников и волостелей XVI в. содержание воевод не возлагалось на население, а обеспечивалось поступавшим из казны жалованьем. Верховная власть запрещала должностным лицам взимать с населения «кормы» и «посулы», но при этом разрешалось принятие всякого рода подношений («почестей») по церковным праздникам и торжественным дням. На практике узаконенные подношения, являясь элементом кормления, превращались в разорительные поборы с населения. Правительство пыталось контролировать действия местной администрации, пресекать ее злоупотребления и произвол. При отсутствии органов контроля достижению этой цели служила частая смена воевод. Однако воеводы в своем корыстолюбии, не будучи связаны с местным обществом, чувствовали себя свободно и за свое кратковременное пребывание в должности стремились извлечь из нее максимальную выгоду.

В первой половине XVII в., наряду с усилением бюрократизации местного управления, продолжало сохраняться, а в отдельных местах получило развитие выборное сословное начало, представленное губными и земскими учреждениями. В правление Михаила Федоровича даже съезжие избы опирались в своей работе на местные мирские общины. Из членов этих общин формировался постоянный штат подьячих путем их найма и содержания. Кроме того, из тяглой части городского и уездного населения выбирались целовальники, счетчики, таможенные, кабацкие и другие служители. Тем самым мирские учреждения использовались в качестве низшего звена структуры местного управления.

Губные органы уже во второй половине XVI в. стали важным элементом государственного аппарата. В их основную функцию входила борьба с разбоями и всякими «лихими» людьми. В XVII в. эти органы действовали рядом с воеводой, но под его надзором. Правда, в 1627 г. началось повсеместное восстановление губных старост, выбираемых из дворян уезда. В отдельные места по просьбе городов воевод не посылали вовсе. Там губной староста, сосредоточивая в своих руках не одни уголовные дела, а все областное управление, становился и земским судьей. В эти годы правительство, остро нуждавшееся в поддержке сословий, было готово идти навстречу местным требованиям, в том числе в плане развития сословно-представительного начала, воплощавшегося не только в деятельности Земского собора, но и в функционировании органов самоуправления на местах. Это определило длительность процесса вытеснения воеводской властью сословновыборных учреждений.

Войско. Основой сложившейся еще в середине XVI в. системы формирования русского войска являлось конное ополчение служилых людей «по отечеству», комплектуемое на основе поместной системы. Другим элементом военной организации были находившиеся на постоянной службе служилые люди «по прибору» (стрельцы, казаки, пушкари и затинщики). Как вооруженная конная сила использовались также служилые татары, чуваши, марийцы, мордва, башкиры и другие. В военное время к ратной службе привлекалось тяглое сельское население (посошные и даточные люди), набираемое по особой разверстке. Они выполняли вспомогательные работы по обслуживанию армии, но могли принимать участие и в боевых действиях. Общее число ратных людей к началу 30-х годов было доведено до уровня конца XVI в. и составляло около 100 тысяч.

В военное время дворяне, получавшие поместное и денежное жалованье, обязаны были являться на службу на коне, с оружием и вооруженными людьми (холопами). Дворянские «люди» использовались не только в качестве обозной прислуги, но и входили в боевой состав конницы. В мирное время служилые люди «по отечеству» жили в своих поместьях и вотчинах. Половина дворян и детей боярских по своему материальному положению, вооружению и снаряжению была пригодна лишь к городовой (гарнизонной) службе.

Служилые люди по прибору рекрутировались из детей и родственников приборных же людей, а также из так называемых «вольных», или «гулящих», людей, находившихся в данный момент вне государева тягла. Важным резервом стрельцов, пушкарей и городовых казаков вплоть до Уложения 1649 г. были крестьяне и посадские. Казаки служили на своих конях и со своим оружием. Наиболее обученной и лучше вооруженной частью воинов были стрельцы, оснащенные казенным оружием — холодным и огнестрельным (пищалями). Их численность постоянно возрастала и к 80-м годам достигла 55 тыс. человек (из 165 тыс. ратных людей). Особенно многочисленными среди них были полки московских стрельцов, выросшие к этому времени до 20 тыс. Столь сильный рост был связан с превращением стрелецкого войска по преимуществу во внутреннюю охрану государства. Основная частъ стрельцов находилась в Москве и в других городах страны. В боевых действиях русской армии принимало участие, как правило, не более четвертой части этого рода войск.

События Смуты отчетливо выявили слабые стороны дворянского конного ополчения, плохо обученного и мало пригодного при затяжных военных действиях. В начале 1630-х годов начинают формироваться полки «нового строя», или «иноземный ратный строй». Первоначально на добровольной основе из беспоместных дворян, казаков и всяких «вольных охочих» людей были созданы шесть солдатских полков (более 10 тыс. человек), взятых государством на полное обеспечение и вооружение. Тогда же были организованы первые конные рейтарские и драгунские полки. Первоначально офицерами в полках были нанятые правительством иностранцы. К концу столетия среди офицеров появились и русские дворяне.

В 40—50-х годах правительство перешло к принудительному набору даточных людей из числа тяглого населения поместных и вотчинных земель. Солдатская служба даточных людей была пожизненной. За их семьями сохранялись земельные наделы, а в мирное время часть солдат распускалась по домам, но с обязательством возвратиться в полк приписки по первому требованию. Полки делились на роты; появились новые офицерские (прапорщик, поручик, капитан, полковник) и генеральские чины. Рейтары имели на вооружении карабин, пистолеты, шпагу и латы; драгуны — мушкет и шпагу. Солдатские полки состояли из мушкетёров и пикинёров (последние имели не только ружья, но и пики, чтобы защищать строй от атак конницы). К 80-м годам полки «нового строя» насчитывали 80 тыс. человек и составляли основную силу в русской армии (более 65%). Изменилось и соотношение конного и пешего войска: пехоты насчитывалось уже более 60% всех полков.

Во второй половине столетия правительство неоднократно проводило «разборы» уездных служилых людей с переводом их в полки иноземного строя и в иную службу, «кто в какую пригодитца». Такие разборы усиливали позиции государственной власти во взаимоотношениях с дворянством.

Созданием солдатских, рейтарских и драгунских полков было положено начало организации армии на регулярной основе. Несмотря на очевидные преимущества этих полков перед ратными людьми старого строя переход к регулярной армии растянулся на многие десятилетия. В значительной степени это было связано с медленным выходом страны из тяжелого хозяйственного кризиса, с ограниченностью ресурсов аграрного социума. Даже при наличии поместного войска и не полном содержании армии за счет государства военные расходы по росписи 1679/80 г. составляли более 62% государственного бюджета, что является наглядным свидетельством его скудости.


Поделиться: