План:
1. Александр II: человек и политик.
2. Подготовка крестьянской реформы (1856―1861).
3. Отмена крепостного права и аграрная реформа 1861―1863 гг.
4. Финансовая реформа 1860―1864 гг.
5. Реформы в области местного управления.
а) Земская реформа 1864 г.
б) Городская реформа 1870 г.
6. Судебная реформа 1864 г.
7. Военная реформа 1862―1874 гг.
8. Политическая реформа 1880―1881 гг. и ее крах.
9. Историография великих реформ.
1. Александр II: человек и политик
Будущий император Александр II родился 17 апреля 1818 г. и был первенцем в семье цесаревича Николая Павловича и его супруги Александры Федоровны. После того, как отец-цесаревич совершенно неожиданно стал императором Николаем I, семилетнего младенца стали усиленно и всесторонне готовить к занятию престола и окружили его блестящими наставниками и учителями. Его воспитателем был назначен генерал-адъютант К.К. Медер, главным наставником стал знаменитый поэт В.А. Жуковский, а учителями — видные русские ученые и государственные деятели, в том числе М.М. Сперанский, К.Д. Кавелин, Е.Ф. Канкрин, Ф.Ф. Брунов и другие. По свидетельству многих современников, цесаревич Александр Николаевич был гораздо привлекательнее своего отца — умнее, образованнее, мягче и сдержаннее характером. В отличие от сильной и волевой натуры Николая I, он был чрезвычайно изменчив и с годами не только сохранил, но и приумножил эту неустойчивость натуры и в личной, и в государственной жизни.
Образование Александр завершил в 1837―1839 гг. длительной поездкой по 29 губерниям Европейской России, Западной Сибири и практически всем странам Западной Европы. А после возвращения в Россию Николай I стал активно привлекать старшего сына к участию в государственных делах. В 1842 г. цесаревич становится членом Государственного совета, Сената и Святейшего синода, а затем, в 1846–1848 гг., в качестве председателя он возглавил работу секретных комитетов по крестьянскому вопросу. Одновременно с этим наследник престола был назначен на высшие военные посты — сначала командующим всей гвардейской пехоты, а затем командиром Гвардейского и Гренадерского корпусов. На время своих отъездов из столицы государь-император всегда оставлял Александра на «государственном хозяйстве» и возлагал на него все самые важные дела. В 1850 г. наследник престола принял активное участие в боевых действиях на Кавказе, где приобрел богатый и разнообразный опыт в военных делах.
По свидетельству многих современников и историков (Л. Захарова, В. Чернуха, Л. Ляшенко), по своим внутренним убеждениям Александр II не был реформатором и в отличие от младшего брата Константина Николаевича никогда не увлекался либеральными идеями. Более того, будучи главой секретных комитетов, он всегда возглавлял консервативную партию, которая жестко отстаивала интересы помещиков-крепостников. Однако, вступив на престол после смерти своего отца, Александр II (1855―1881) нашел в себе мужество признать крах николаевской политической системы и необходимость проведения широкомасштабных реформ в стране.
2. Подготовка крестьянской реформы (1856―1861)
В середине XIX в. Россия оставалась единственной европейской страной, где сохранялось крепостное право, существенно тормозившее ее социально-экономическое и политическое развитие. Начиная с середины XVIII в. вопрос о ликвидации крепостного права постоянно находился в центре общественного внимания. Об этом говорили и депутаты екатерининской уложенной комиссии (А. Алейников, А. Маслов), и просветители (Н. Новиков, А. Радищев), и декабристы, и славянофилы, и западники, и революционные демократы. Даже ряд членов правительства и многие идеологи дворянства не остались в стороне от этого острейшего вопроса. Достаточно вспомнить «крестьянские проекты» М.М. Сперанского, А.А. Аракчеева, Н.С. Мордвинова, Д.А. Гурьева и П.Д. Киселева, а также деятельность десяти секретных комитетов по крестьянскому вопросу и их законодательные акты, чтобы убедиться в этом. Однако все попытки правительства смягчить наиболее отвратительные черты крепостного права и убедить благородное сословие в выгодности его отмены постоянно упирались в махровый консерватизм многих помещиков-крепостников.
Впервые о необходимости отмены крепостного права Александр II официально заявил 30 марта 1856 г., во время коронационных торжеств в Москве, где, выступая перед представителями московского дворянства, он прямо заявил, что лучше отменить крепостное право «сверху», нежели ждать, когда оно будет отменено самими крестьянами «снизу».
Сами помещики, преследуя узкокорыстные классовые интересы, не горели особым желанием решать назревший крестьянский вопрос, и власть в очередной раз взяла инициативу в свои руки. В январе 1857 г. был образован новый секретный комитет по крестьянскому вопросу, в который вошли граф А.Ф. Орлов, князь В.А Долгоруков, граф М.Н. Муравьев, князь П.П. Гагарин и другие вельможи. Составленный из бывших николаевских сановников, в большинстве своем отъявленных крепостников, новый комитет преднамеренно затягивал решение крестьянского вопроса. Напряженная социальная обстановка в стране заставила самого Александра II принять более действенные меры. Летом 1857 г. состоялась его встреча с генерал-губернатором Прибалтийского края В.И. Назимовым, в ходе которой он убедил друга своей юности подтолкнуть помещиков Виленской, Ковенской и Гродненской губерний проявить инициативу в решении крестьянского вопроса.
В июле 1857 г. член секретного комитета министр внутренних дел граф С.С. Ланской на основании «Записки» своего товарища (заместителя) министра генерала A.И. Левшина представил императору проект крестьянской реформы и предложил создать в каждой губернии дворянские комитеты для обсуждения этого проекта. В ноябре 1857 г. царь узаконил предложение С.С. Ланского в секретном рескрипте на имя генерала В.И. Назимова, а затем, в декабре 1857 г., аналогичный рескрипт был дан петербургскому генерал-губернатору графу П.Н. Игнатьеву и чуть позже всем руководителям великорусских губерний.
С опубликованием первых рескриптов и началом работы ряда губернских комитетов подготовка крестьянской реформа впервые приобрела гласный характер. В связи с этим обстоятельством в феврале 1858 г. секретный комитет был переименован в «Главный комитет по крестьянскому делу для рассмотрения постановлений и предложений о крепостном состоянии», а его председателем назначен великий князь Константин Николаевич, который был давно и хорошо известен своими либеральными взглядами. В апреле 1858 г. Александр II утвердил программу Главного комитета на принципах, изложенных в рескрипте генерал-губернатору B.И. Назимову, которая тогда предусматривала не ликвидацию, а лишь смягчение крепостного права.
Публикация ряда царских рескриптов и создание Главного комитета вызвали новый подъем крестьянского движения в стране. По данным начальника III Отделения и шефа Корпуса жандармов генерал-адъютанта князя В.А. Долгорукова, только в 1858 г. было зафиксировано 530 крестьянских выступлений, более 100 из которых были подавлены правительственными войсками. Крестьянское движение не только ускорило ход подготовки крестьянской реформы, но и вынудило правящие круги сановного Петербурга к более радикальному решению крестьянского вопроса.
В декабре 1858 г. была принята новая программа крестьянской реформы, которая, в отличие от старой, подрывала сами основы крепостничества. Основные положения этой программы, автором которой стал член Главного комитета генерал Яков Иванович Ростовцев, выглядели следующим образом:
1) крепостные крестьяне получают личную свободу;
2) все бывшие крепостные крестьяне обеспечиваются земельными наделами в постоянное пользование с правом их последующего выкупа в собственность через специальный кредитный банк;
3) переходное, или временнообязанное состояние крестьян по отношению к помещикам регламентируется специальным законодательным актом.
Новая аграрная программа потребовала переработать многочисленные проекты губернских комитетов, которые были составлены по старой программе. С этой целью в марте 1859 г. при Главном комитете были созданы две редакционные комиссии, которые возглавил тот же генерал Я.И. Ростовцев. Он собрал все законодательные акты о владельческих крестьянах, а также поступившие в комиссии проекты крестьянской реформы и материалы секретных комитетов, и опубликовал их в 25-томном собрании «Материалов редакционных комиссий».
В августе 1859 г. в недрах редакционных комиссий был подготовлен проект «Положения о крестьянах», который был обсужден с депутатами от губернских комитетов. Многие консервативно настроенные помещики (П.П. Гагарин, М.П. Позен) подвергли этот проект резкой критике, поскольку считали установленные в нем крестьянские наделы слишком завышенными, а повинности за эти наделы — явно заниженными. Руководство редакционных комиссий вынуждено было пойти на ряд уступок консервативной части дворянства, в результате чего в черноземных губерниях страны были существенно понижены нормы крестьянских наделов, а в нечерноземных, напротив, повышены размеры оброка.
В начале 1860 г. скоропостижно скончался генерал Я.И. Ростовцев и новым председателем редакционных комиссий стал министр юстиции, окаменелый консерватор граф Виктор Никитич Панин. При всем своем желании он не смог оказать серьезного негативного влияния на процесс подготовки реформы, поскольку фактическое руководство всей работой по проведению реформы теперь осуществлял председатель Земского отдела Министерства внутренних дел, тайный советник Николай Алексеевич Милютин — крупный государственный деятель и наиболее видный представитель правительственной партии либеральных бюрократов.
В начале октября 1860 г. отредактированное «Положение о крестьянах» поступило в Главный комитет по крестьянскому делу, где оно обсуждалось вплоть до середины января 1861 г. В конце января 1861 г. проект этого документа поступил на рассмотрение Государственного совета, и после одобрения проекта большинством государственных мужей, 19 февраля 1861 г., в шестую годовщину своего вступления на престол, Александр II подписал два исторических документа: манифест «Об отмене крепостного права» и «Положение о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости».
По информации ряда историков (Н. Троицкий), текст самого царского манифеста, который был опубликован 5 марта 1861 г., первоначально был написан Н.А. Милютиным и Ю.Ф. Самариным. Однако затем, по личной просьбе императора, его отредактировал московский митрополит Филарет, которого в народе звали Филька. Поскольку этот текст был написан слишком витиеватым для большинства безграмотных крестьян слогом, то в народе манифест практически сразу получил не очень благозвучное название «филькина грамота». Хотя подобная трактовка истории создания этого документа разделяется далеко не всеми современными историками (А. Боханов).
3. Отмена крепостного права и аграрная реформа 1861―1863 гг.
В «Положении о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости» содержалось 17 законодательных актов, в том числе «Общее положение», четыре «Местных положения о поземельном устройстве крестьян», «Положение о выкупной операции» и другие. В соответствии с этими документами:
1) 23 млн владельческих крепостных крестьян получали личную свободу и целый ряд имущественных и гражданских прав «свободных сельских обывателей»: теперь они могли в качестве юридических лиц заключать всевозможные сделки, открывать торговые и промышленные заведения, выступать истцами и ответчиками в суде и т. д.
2) Вместе с личной свободой бывшие крепостные крестьяне получали свои усадьбы «в потомственное пользование» и полевой надел в «общинное пользование», от которого не могли отказаться в течение первых девяти лет. В течение этого срока крестьяне должны были по-прежнему нести за свой земельный надел традиционные феодальные повинности — барщину и оброк.
3) Размеры земельных наделов и объем крестьянских повинностей четко фиксировались в уставных грамотах, которые должны быть заключены всеми помещиками и крестьянами в течение ближайших двух лет, до января 1863 г. Составлять же эти уставные грамоты должны были сами помещики, а проверка их законности возлагалась на мировых посредников, которые назначались Сенатом из числа местных столбовых дворян-землевладельцев по представлению губернатора. Уставные грамоты заключались не отдельными крестьянами, а сельскими общинами и, таким образом, сохранялась прежняя круговая порука и ответственность всей крестьянской общины за каждого крестьянина и его повинности.
4) При определении и фиксации размеров земельного надела в уставной грамоте помещики должны были исходить из установленных «Местными положениями» норм наделения пахотной землей. Для степных губерний размер земельного надела мог колебаться от 12 до 6 десятин земли, а для черноземных и нечерноземных губерний от 15 до 5 десятин земли. Таким образом, крестьяне не могли требовать надел выше установленного максимума, а помещики не могли урезать крестьянский надел ниже установленного минимума. Хотя реально это правило довольно часто нарушалось, и помещики чаще всего исходили из собственных имущественных интересов.
5) В результате всех этих манипуляций бывшие помещичьи крестьяне получили в среднем по 3,3 десятины земли на ревизскую душу, т. е. гораздо меньше пахотной земли, чем у них было до реформы. По данным большинства историков (П. Зайончковский, Л. Захарова, Б. Литвак), только в Казанской, Саратовской, Самарской, Полтавской, Екатеринославской и Харьковской губерниях помещики отрезали у крестьян почти 40 % той надельной земли, которой они владели до отмены крепостного права. Кроме того, подлинным бичом всех крестьянских хозяйств стала чересполосица, поскольку часто помещичьи земли клином врезались в крестьянские наделы, отчего сами крестьяне были вынуждены на крайне невыгодных условиях и под большой процент арендовать эти клинья у своих бывших владельцев.
6) Вся надельная земля, которую крестьяне получали в постоянное пользование, юридически оставалась собственностью помещиков вплоть до заключения так называемой выкупной сделки. Пока эта сделка не была заключена, крестьяне считались временнообязанными, то есть по-прежнему несли в пользу помещиков традиционные феодальные повинности. Правда, по новым правилам эти повинности были строго фиксированы: размер оброка, в зависимости от региона, колебался в пределах 8―12 рублей за год, а размер барщины сокращалось со 130―140 до 70 дней в году. Поскольку повинности временнообязанных крестьян почти не отличались от традиционных повинностей крепостных, то многие крестьяне не желали подписывать уставные грамоты. В итоге, по данным тех же историков (П. Зайончковский, Л. Захарова, Б. Литвак), до января 1863 г. уставные грамоты подписали только 42 % бывших крепостных крестьян.
7) Заключительным актом крестьянской реформы должен был стать выкуп крестьянами своих земельных наделов в собственность. Однако под видом выкупа земли фактически был проведен выкуп феодальных повинностей. В исторической науке существуют разные оценки выкупной операции всей надельной земли. Одни историки (П. Зайончковский, Л. Захарова) считают, что рыночная стоимость земли, полученная крестьянами, составляла около 650 млн рублей, а реальная или выкупная стоимость составила более 860 млн рублей. Другие историки (Б. Литвак), напротив, утверждают, что выкупные цены за землю были ниже, чем ее рыночная стоимость.
8) Размер выкупа земли и крестьянских повинностей определялся путем так называемой «капитализации оброка», которая в зависимости от региона составляла от 200 до 135 рублей в год. Только в том случае, если крестьянин выплачивал всю эту сумму помещику сразу и полностью, он мог стать собственником собственного надела земли. У подавляющей части крестьян таких огромных денег просто не было, а помещик был заинтересован получить всю сумму сразу, чтобы, положив ее в коммерческий банк, он мог по-прежнему получать традиционную сумму крестьянского оброка. Поэтому роль посредника между крестьянами и помещиками взяло на себя государство, которое в 1861 г. создало при Министерстве финансов Главное выкупное учреждение. Суть выкупной операции состояла в следующем: 20 % требуемой суммы крестьянин платил (или отрабатывал) помещику сам, а 80 % этой суммы за крестьянина платило государство. Таким образом, помещик получал все деньги разом, а крестьяне теперь становились временнообязанными уже по отношению к государству. Теперь в течение ближайших 49 лет они должны были выплачивать государству эти самые 80 %. Такая система получила название выкупных платежей и просуществовала до 1 января 1907 г., когда только по одним процентам крестьяне выплатили государству астрономическую сумму в размере 700 млн рублей.
Значительная часть бывших крепостных крестьян, заключив уставные грамоты со своими бывшими помещиками, вовсе не собирались переходить на выкуп земли, что подрывало суть самой аграрной реформы. Поэтому в конце декабря 1881 г. было издано специальное «Положение», в соответствии с которым все временнообязанные крестьяне до января 1883 г. обязаны были перейти на выкуп земли.
В июне 1863 г. по аналогичному сценарию освободили 1,7 млн удельных крестьян, принадлежавших царской фамилии. По их «Положению» удельные крестьяне переводились на выкуп земли в течение ближайших двух лет, и средний размер их земельного надела составлял 4,8 десятин земли.
В июне 1866 г. аналогичное «Положение» было распространено и на 19 млн государственных крестьян, которые, будучи лично свободными сельскими обывателями, платили в казну феодальную ренту в форме оброка. Все они сохранили за собой земли, находившиеся в их пользовании, и могли по своему желанию либо, как и прежде, платить оброчную подать государству, либо заключить с казной выкупную сделку и стать собственниками своих земельных наделов. Средний размер наделов государственных крестьян составил 5,9 десятин земли, то есть почти в два раза больше, чем у бывших крепостных крестьян.
Подводя итоги аграрной реформы 1861 г., необходимо особо подчеркнуть два важных обстоятельства:
1) После отмены крепостного права все помещики в полном объеме сохранили прежние права на всю земельную собственность, то есть проблема помещичьего землевладения так и не была разрешена.
2) Даже после полного выкупа земли крестьяне лишь формально становились собственниками своих земельных наделов, поскольку практически во всех великорусских губерниях верховным собственником всей земли оставалась крестьянская община.
Параллельно с отменой крепостного права летом 1861 г. во всех бывших помещичьих деревнях и селах было введено крестьянское общественное управление, по образцу крестьянского самоуправления государственной деревни, созданного в 1837―1841 гг. графом П.Д. Киселевым. Первичной ячейкой нескольких деревень и сел являлось сельское общество, которое управлялось сельским сходом, на котором избирались на три года сельский староста, сборщик податей и другие должностные лица. Сельский староста обеспечивал порядок в своей округе, следил за сбором подушной подати и т. д.
Несколько сельских обществ образовывали волость, управление которой осуществлялось волостным сходом. Этот орган местной власти избирал волостное правление во главе с волостным старшиной и волостной суд. Волостной старшина имел те же функции, что и сельские старосты, только в объеме волости, а сельские старосты подчинялись ему. Что касается волостного суда, то он разбирал тяжбы между крестьянами и судил их за незначительные проступки. Все эти органы сельского и волостного управления находились под жестким контролем со стороны мировых посредников, которые назначались губернатором с подачи предводителей губернских и уездных дворянских собраний.
Если в целом оценивать аграрную реформу 1861 г., то следует признать, что, несмотря на всю свою противоречивость и незавершенность, эта реформа явилась переломной гранью между Россией феодальной и Россией капиталистической, создав необходимые условия для утверждения новых общественных отношений в стране.
4. Финансовая реформа 1860―1864 гг.
Раньше всех, еще до отмены крепостного права, стала проводиться реформа финансовой системы, которая оказалась в крайне плачевном и расстроенном состоянии после дорогостоящей Крымской войны (1853–1856).
Большую роль в проведении этой реформы сыграл выдающийся русский экономист и блестящий знаток финансовой системы страны, статс-секретарь Валериан Алексеевич Татаринов, по предложению которого для оживления промышленности и торговли в мае 1860 г. Александр II подписал указ о создании Государственного банка, которому были переданы все вклады упраздненных кредитных учреждений — Заемного и Коммерческого банков, Счетной палаты и других. Кроме того, Государственный банк получил преимущественное право кредитования всех промышленных, торговых и аграрных предприятий, а также целевых государственных программ.
Одновременно с этим, основываясь на неутешительных данных Податной комиссии, в сентябре 1860 г. Александр II подписал указ «Об отмене частных откупов», в соответствии с которым с января 1863 г. по всей стране отменялась старая откупная и вводились новая акцизная система сбора косвенных налогов. Введение новой системы государственных акцизов имело большое положительное значение, поскольку огромные денежные средства из тугих карманов частных откупщиков в одночасье перетекли в исхудавшую государственную казну.
В 1862 г. для централизации всей финансовой системы страны, по предложению того же В.А. Татаринова и нового министра финансов М.Х. Рейтерна был издан очередной императорский указ, в соответствии с которым:
• единственным распорядителем всех государственных доходов и расходов (бюджета) становилось Министерство финансов Российской империи;
• отныне весь государственный бюджет страны должен был проходить процедуру утверждения в Государственном совете, а роспись всех государственных доходов и расходов публиковаться в печати;
• вся деятельность Министерства финансов стала строго подотчетна Государственному контрольному управлению, новым председателем которого в ранге министра был назначен действительный тайный советник В.А. Татаринов.
В 1864 г. в развитие этой реформы во всех губерниях страны были созданы контрольные палаты, независимые от местной администрации и напрямую подчиненные Главному государственному контролеру. К сожалению, финансовая реформа В.А. Татаринова так и не затронула архаичной налоговой системы, созданной Петром I, и подушная подать была отменена только в мае 1882 г. Поэтому основную долю всех государственных налогов по-прежнему платили только податные сословия Российской империи.
5. Реформы в области местного управления
В 1864―1870 гг. правительство Александра II провело реформу местного управления, которое со времен издания екатерининской «Жалованной грамоты городам» (1785) практически оставалось в неизменном виде. В рамках этих преобразований были проведены сначала земская, а затем и городская реформы.
а) Земская реформа 1864 г.
В марте 1859 г. при Министерстве внутренних дел была создана комиссия для разработки закона «О хозяйственно-распорядительном управлении в уезде», которую возглавил Н.А. Милютин. Членам этой комиссии было строго указано на то, что проектируемые органы местного управления никоим образом не должны выходить за рамки чисто хозяйственных функций, т. е. в основу реформы местного управления была положена теория «общинного самоуправления», авторами которой были И. Гнейст, Г. Штейн и другие видные представители германской юридической школы.
В апреле 1860 г. Н.А. Милютин представил Александру II проект «Временных правил о местном управлении», которое строилось на принципах выборности и бессословности. В апреле 1861 г. под давлением реакционных придворных кругов сам Н.А. Милютин и его шеф, генерал С.С. Ланской были отправлены в отставку, и новым главой Министерства внутренних дел был назначен Павел Александрович Валуев, который отличался более консервативными взглядами. Будучи ярым защитником корпоративных прав и привилегий дворянства, П.А. Валуев все же не решился пойти на ликвидацию основных принципов земской реформы — выборности и бессословности. Однако он сумел изменить систему выборов в земские учреждения в пользу дворян-землевладельцев и крупной буржуазии.
К марту 1863 г. проект «Положения о губернских и уездных земских учреждениях» был подготовлен и передан для обсуждения в Государственный совет, после его одобрения 1 января 1864 г. Александр II подписал этот проект и он получил силу закона.
В соответствии с этим «Положением» во всех великорусских губерниях Российской империи создавались земские учреждения, которые состояли из распорядительных (уездных и губернских земских собраний) и исполнительных (уездных и губернских земских управ) органов. И те, и другие избирались на трехлетний срок. Система выборов была довольно запутанная.
Выборы депутатов уездных земских собраний, которых избирало само население, проводились на основе имущественного ценза и по трем куриям:
1) К первой курии принадлежали уездные землевладельцы, имевшие не менее 200 десятин земли, или владельцы недвижимой собственности стоимостью в 15 тыс. рублей, или те помещики, годовой доход которых превышал 6 тыс. рублей.
2) Вторую курию составляли купцы всех трех гильдий, а также владельцы городской недвижимости стоимостью в 2 тыс. рублей или торгово-промышленных заведений с годовым оборотом более 6 тыс. рублей.
3) Третья курия — выборные от сельских обществ были представлены должностными лицами сельского и волостного управления. По этой курии, в отличие от первых двух, выборы были не прямые, а многостепенные: сельский сход сначала выбирал представителей на волостной сход, там избирались выборщики, а затем уездный съезд выборщиков избирал депутатов (гласных) в уездное земское собрание. Председателями губернских и земских уездных собраний, в соответствии с законом, были предводители уездного и губернского дворянства.
Сессии земских собраний проходили ежегодно в декабре, и их заседания были гласными и открытыми. Депутаты этих собраний жалования не получали, а чиновники управ работали на постоянной основе и получали годовое жалование в размере 500―600 рублей.
Губернские земские учреждения
•Губернская земская управа (председатель)
•Губернское земское собрание (от 15 до 100 гласных, председатель)
Уездные земские учреждения
•Уездная земская управа (председатель)
•Уездное земское собрание (от 10 до 96 гласных, председатель)
Выборы в губернские земские собрания происходили на уездных земских собраниях из расчета — один губернский гласный (депутат) на шесть уездных гласных (депутатов). Поэтому в губернских земских собраниях преобладание дворян было еще большим, чем в уездных: 74 % гласных против 10 % депутатов от крестьян. Губернские и уездные управы избирались на земских собраниях. Председателя уездной управы утверждал губернатор, а губернской управы — сам министр внутренних дел. Таким образом, в исполнительных органах земств преобладание дворян вообще было подавляющим: в уездах — 55 %, а в губерниях — 89 %.
Земства были лишены каких-либо политических функций и сфера их деятельности ограничивалась исключительно хозяйственными вопросами местного значения. Но даже такая куцая деятельность земств была поставлена под неусыпный контроль губернских и центральных органов государственной власти. Любое постановление земских собраний могло быть отменено губернатором или министром внутренних дел. Не случайно многие политические деятели той поры, в частности, такие антиподы, как консерватор М.Н. Катков и социалист В.И. Ульянов (Ленин), называли земства «пятым колесом в телеге русского государственного управления».
б) Городская реформа 1870 г.
В июле 1862 г. Александр II поручил министру внутренних дел статс-секретарю П.А. Валуеву приступить к разработке нового «Городового положения». С этой целью в 509 городах европейской части России были созданы особые комиссии, материалы которых легли в проект нового «Городового положения», которое в 1864 г. было представлено императору. Сначала этот проект поступил на рассмотрение в Кодификационную комиссию, а затем, в марте 1866 г., он был внесен в Государственный совет, где его мурыжили в течение нескольких лет. И только 16 июня 1870 г. проект «Городового положения» был утвержден Александром II и приобрел силу закона.
В соответствии с новым «Положением» в 509 городах Российской империи (во всех великорусских и новороссийских губерниях) вводились новые всесословные распорядительные органы городского управления — городские думы, избираемые на четыре года. Городские думы избирали на тот же срок постоянно действующие исполнительные органы — городские управы в составе городского головы, его заместителя и нескольких членов. Городской голова являлся председателем как городской думы, так и городской управы. В крупных губернских городах городской голова утверждался министром внутренних дел, а в уездных городах — губернатором. Для контроля за городским управлением под председательством губернатора создавались губернские присутствия по городским делам.
Городское присутствие по городским делам (губернатор)
•Городская дума (городской голова)
•Городская управа (городской голова)
Избирательным правом в органы городского самоуправления обладали только владельцы городской недвижимости, которые в зависимости от суммы совокупного налога были разделены на три курии. Каждая курия избирала одинаковое количество гласных, хотя их численность была чрезвычайно различна. Например, в Петербурге первую курию составляли 275 избирателей, вторую курию — 850 избирателей и т. д.
Компетенция городского самоуправления, как и земского, была ограничена решением чисто хозяйственных вопросов: благоустройством городов, попечением о развитии городской промышленности, местных промыслов, торговли, здравоохранения, образования и т. д. Городское самоуправление было поставлено под еще более жесткий контроль со стороны государственной власти. Помимо утверждения городского головы, министр внутренних дел и губернатор могли отменить любое решение городских дум.
Городские думы и управы не имели принудительных органов власти и для выполнения своих решений вынуждены были прибегать к помощи полиции, которая подчинялась градоначальникам и губернаторам, обладавшим реальной властью во всех городах.
Позднее, в 1874―1877 гг. на тех же принципах было построено городское самоуправление в 202 городах Малороссии, Белоруссии, Прибалтики и Закавказья.
6. Судебная реформа 1864 г.
Подготовка судебной реформы началась в октябре 1861 г., когда Александр II поручил Государственной канцелярии приступить к разработке «Основных положений преобразования судебной части в России». К подготовке этой реформы были привлечены крупные русские юристы, в том числе К.П. Победоносцев, Д.А. Ровинский, Н.И. Стояновский и граф Д.Н. Блудов, который после смерти М.М. Сперанского с 1839 г. возглавлял II Отделение Императорской канцелярии. Самую значительную роль в подготовке судебной реформы сыграли статс-секретарь Государственного совета С.И. Зарудный, новый министр юстиции Д.И. Замятнин и председатель департамента законов Государственного совета князь П.П. Гагарин.
После обсуждения проектов «Судебных уставов» в Государственном совете в сентябре 1862 г. они были разосланы для отзыва в российские и зарубежные университеты, а затем, после одобрения их Госсоветом, 20 ноября 1864 г. Александр II утвердил эти «Уставы», среди которых важнейшими стали четыре нормативных акта: «Учреждения судебных установлений», «Устав уголовного судопроизводства», «Устав гражданского делопроизводства» и «Устав о наказаниях, налагаемых мировыми судьями».
В соответствии с новыми «Судебными уставами» в 44 губерниях Российской империи создавался бессословный, независимый от органов государственной власти суд, основанный на несменяемости судей и судебных следователей, равенстве всех сословий перед законом, состязательности и гласности судебного процесса с участием в нем присяжных заседателей и адвоката. Количество судебных инстанций было значительно сокращено, а их компетенция строго разграничена. Вся судебная система состояла из местных и общих судов.
Местные суды делились на:
1) Городские и уездные мировые суды, которые являлись судами I инстанции и создавались для рассмотрения мелких гражданских исков и мелких административных правонарушений. Мировой суд, который напрямую подчинялся Министерству юстиции, функционировал в составе мирового судьи, без присяжных заседателей и адвоката с упрощенным делопроизводством.
2) Уездный съезд мировых судей являлся судом II инстанции, который мог отменять все незаконные решения мирового судьи.
Общие суды состояли из Коренного суда, состоящего из двух инстанций — Окружного суда (суд I инстанции) и Судебной палаты (суд II инстанции). Окружной суд в составе председателя и двух членов действовал в каждом судебном округе и состоял из прокурора, его заместителей, судебных следователей и адвокатов. В составе Окружного суда были Общее присутствие и отделы по уголовным и гражданским делам. Окружному суду были подвластны все гражданские и все (за исключение особо тяжких) уголовные дела. Решения, принятые Окружным судом с участием присяжных заседателей, могли быть обжалованы только в кассационном порядке, т. е. в Сенате, а приговоры, вынесенные Окружным судом без участия присяжных заседателей, обжаловались в Судебной палате. Судебная палата в составе председателя, трех судей и трех сословных представителей (предводителя дворянства, городского головы и волостного старшины) функционировала в рамках нескольких судебных округов. В составе Судебной палаты были Общее присутствие и департаменты по уголовным и гражданским делам, которые рассматривали особо важные уголовные и почти все политические дела. Ее решения считались окончательными и могли быть обжалованы в кассационном порядке только в Сенате. Председатели и все члены Судебных палат и Окружных судов утверждались лично императором. Ими могли быть только лица с высшим юридическим образованием и опытом работы по специальности не мене пяти лет.
Наиболее важные политические дела рассматривались Верховным уголовным судом, который не функционировал на постоянной основе и назначался лично царем в исключительных случаях. Таких случаев во второй половине XIX в. оказалось всего два, и оба они были связанны с покушением на Александра II — дело Д.В. Каракозова (1866) и дело А.К. Соловьева (1879).
Высшей судебной инстанцией для всех судов был Правительствующий сенат (суд III инстанции) в составе Особого присутствия и кассационных департаментов по уголовным и гражданским делам. Он мог отменять решения любого суда (кроме Верховного уголовного) и, не рассматривая дел по существу, возвращать их на вторичное рассмотрение нижестоящим судам. Возглавлял Сенат генерал-прокурор, который одновременно являлся министром юстиции.
Правительствующий сенат (III инстанция) (генерал-прокурор)
•Коренной суд
•Уездный съезд мировых судей (II инстанция) (председатель)
•Мировой суд (I инстанция) (участковый мировой судья)
•Судебная палата (II инстанция) (председатель)
•Окружной суд (I инстанция) (председатель)
В соответствии с новыми «Судебными уставами» в России впервые создавался суд присяжных, которые принимали участие только в заседаниях Окружных судов, и выносили только вердикт о виновности или невиновности подсудимого. Конкретную меру наказания, при положительном вердикте присяжных, определяли только судьи.
Надзор за судами общей юрисдикции осуществляли обер-прокурор Сената, прокуроры и их заместители. Они входили в штат Министерства юстиции и подчинялись главе министерства, который одновременно являлся генерал-прокурором Сената. Одновременно с реформой прокуратуры был введен и институт присяжных поверенных (адвокатура), которые на равных с прокурорами участвовали в судебном процессе.
7. Военная реформа 1862―1874 гг.
Основными причинами, которые побудили правительство Александра II начать широкомасштабные военные реформы, были:
• поражение России в Крымской войне (1853–1856), которая обнажила всю порочность старой рекрутской системы комплектования войск и военно-техническую отсталость русской армии;
• огромные расходы государственного бюджета на содержание самой большой, почти двухмиллионной армии в мире;
• значительный рост экспансионистских настроений великих мировых держав и их перевооружение по последнему слову техники.
В период Крымской войны, в июле 1855 г., была создана специальная «Комиссия для улучшения по военной части», которую возглавил военный министр генерал Ф.В. Редигер. Эта комиссия за все время своего существования не предложила ничего существенного, кроме давно назревшего сокращения армии на 500 тысяч штыков. Реальные военные реформы начались только в конце 1861 г., когда на пост военного министра был назначен генерал-адъютант Дмитрий Алексеевич Милютин. В январе 1862 г. он представил Александру II программу военных преобразований, которая предусматривала значительное сокращение вооруженных сил в мирное время и создание мощного резерва на случай войны, коренную реорганизацию системы управления войсками и подготовки офицерского состава армии. После обсуждения этой программы в Государственном совете началась ее постепенная реализация.
В 1863―1864 гг. была кардинально перестроена вся система военно-учебных заведений. Отныне весь младший офицерский состав стал проходить общую военную подготовку в бывших кадетских корпусах, которые были преобразованы в военные гимназии. Средний офицерский (пехотный) состав стал получать профессиональное образование в военных училищах. А для преподавания специального военного образования для кавалеристов, инженеров и артиллеристов были созданы юнкерские училища. Старшие офицеры проходили переподготовку и обучение в высших учебных заведениях — Академии Генерального штаба, Артиллерийской, Инженерной, Военно-медицинской и Военно-юридической академиях. Одновременно с этим началось и масштабное перевооружение всей русской армии новейшими видами стрелкового оружия и артиллерии. В частности, в 1864–1868 гг. на смену гладкоствольной винтовке образца 1810 г. приходит нарезная винтовка американского конструктора X. Бердана образца 1862 г., которая считалась лучшим стрелковым оружием в мире.
В августе 1864 г. было издано «Положение о военных округах», в соответствии с которым была кардинально перестроена вся система управления войсками на местах. Вся территория Российской империи была поделена на 15 военных округов во главе с командующими округами, которым непосредственно подчинялись вся военно-окружная администрация (штаб, военный совет, управление округа) и вся местная военная структура.
Во второй половине 1860-х гг. началась реорганизация центрального военного управления.
• Во-первых, в 1866 г. на базе Главного управления Генерального штаба и департамента военной инспекции был создан Главный штаб, начальник которого, назначаемый лично императором, становился первым заместителем военного министра, в ведение которого передавались все вопросы оперативного управления войсками, их комплектование, дислокация и т. д.
• Во-вторых, в 1869 г. было издано «Положение о Военном министерстве», в соответствии с которым в состав министерства вошли Императорская главная квартира, Императорская военно-походная канцелярия, Военный совет, Главный штаб, канцелярия военного министра и т. д.
• В-третьих, существенно расширились и полномочия военного министра, в частности в его подчинение отныне перешли все отрасли военного управления, которые прежде имели привилегированное значение и подчинялись непосредственно императору: гвардия, артиллерия и инженерные войска.
На рубеже 1860―1870-х гг. при активном участии самого генерал-адъютанта Д.А. Милютина и видных военных теоретиков — генералов М.И. Драгомирова, Н.Н. Обручева и Г.А. Леера были внесены качественные изменения в военную теорию и созданы принципиально новые уставы, в частности «Дисциплинарный устав» (1869) и «Устав внутренней службы» (1871).
Все эти преобразования значительно повысили боеготовность русской армии. Однако коренная реорганизация всего военного дела могла быть осуществлена только при условии полной замены старой рекрутской системы комплектования армии всеобщей воинской повинностью. Поэтому в 1870 г. генерал Д.А. Милютин представил Александру II доклад о введении всесословной воинской повинности, который получил сразу высочайшее одобрение. Вскоре была создана специальная комиссия для подготовки нового воинского устава, и в 1873 г. Д.А. Милютин внес проект «Устава о воинской повинности» на рассмотрение в Государственный совет. Дискуссия вокруг этого проекта была бурной. Самыми активными противниками введения всеобщей воинской повинности выступили генерал-губернатор Кавказа, фельдмаршал князь А.И. Барятинский, шеф Отдельного корпуса жандармов генерал-адъютант П.А. Шувалов, обер-прокурор Святейшего синода граф Д.А. Толстой и даже министр иностранных дел, канцлер князь А.М. Горчаков. Однако Александр II, сознавая необходимость продолжения военных реформ, решительно поддержал генерала Д.А. Милютина и 1 января 1874 г. утвердил новый «Устав о воинской повинности».
В соответствии с этим уставом все вооруженные силы России делились на четыре вида войск:
• регулярную армию;
• военно-морской флот;
• иррегулярные (казачьи) войска;
• запасные войска и ополчение.
Всеобщая воинская повинность распространялась на все православное мужское население, достигшее 21-летнего возраста, без различия сословий. Для сухопутных регулярных войск устанавливался шестилетний срок действительной воинской службы. Отслужившие установленный срок «дембеля» увольнялись в девятилетний запас, по истечении которого зачислялись в ополчение до 40-летнего возраста. Для флота устанавливался семилетний срок действительной воинской службы и трехлетний срок пребывания в запасе.
Ведение всеобщей воинской повинности имело огромное значение для повышения боеспособности русской армии, поскольку она позволила существенно сократить ее численность до 750 тысяч штыков и сабель и быстро отмобилизовать армию резервистами и ополченцами в случае начала войны.
8. Политическая реформа 1880―1881 гг. и ее крах
Первая робкая попытка модернизации политического строя в России была предпринята в конце 1861 г., когда Александр II поручил новому министру внутренних дел статс-секретарю П.А. Валуеву подготовить проект «Нового учреждения Государственного совета», в котором предполагалось создать выборную нижнюю палату — Съезд государственных гласных, состоящий из представителей губернских земств и городских дум. В феврале 1862 г. Александр II одобрил этот проект, и он был разослан на обсуждение во все дворянские собрания. Но уже в начале 1863 г. под давлением влиятельных консерваторов император неожиданно отказался от реализации этого проекта, который, по утверждению ряда историков (В. Чернуха), превратил бы Госсовет в подобие двухпалатного парламента.
Затем идея народного представительства не раз поднималась в правительственных кругах, причем не только либералами, но и консерваторами, в частности великим князем Константином Николаевичем (1866), графом П.А. Шуваловым (1873), государственным секретарем А.А. Половцовым (1877) и другими влиятельными персонами.
Последняя попытка ввести конституционное правление в России была предпринята в феврале 1880 г., когда после очередного покушения на свою персону Александр II учредил «Верховную распорядительную комиссию по охранению государственного порядка и общественного спокойствия», председателем которой был назначен генерал-адъютант Михаил Тариелович Лорис-Меликов. Верховной комиссии были даны чрезвычайные полномочия по борьбе с революционным движением и террористическими организациями в стране. В недрах Верховной распорядительной комиссии вскоре был подготовлен новый проект политической реформы — так называемая «конституция Лорис-Меликова», после чего в августе 1880 г. она была распущена, а ее председатель занял ключевые посты министра внутренних дел и шефа Отдельного корпуса жандармов.
В январе 1881 г. М.Т. Лорис-Меликов представил Александру II обстоятельный доклад, в котором подвел итоги деятельности Верховной распорядительной комиссии и изложил проект новой политической реформы.
Согласно этому проекту предполагалось:
1) создать при Государственном совете две подготовительных комиссии по финансовым и административным вопросам из представителей земств и городских дум, которые должны были разработать новые проекты земского и городового «Положений»;
2) ввести в состав Государственного совета 10―15 представителей земского и городского управления для рассмотрения, обсуждения и принятия этих законопроектов.
В середине февраля 1881 г. Александр II одобрил этот проект и назначил на 4 марта совместное заседание Государственного совета и Комитета министров. Однако 1 марта 1881 г. царь-реформатор был убит террористами, и Россия навсегда потеряла исторический шанс стать конституционной монархией.
9. Историография «великих реформ»
Эпоха «великих реформ», начало которым положила аграрная реформа 1861 г., нашла достойное отражение в отечественной историографии. До революции наибольший вклад в изучение этой темы внесли русские историки-либералы С.С. Татищев, Г.А. Джаншиев, А.А. Корнилов, А.А. Кизиветтер и многие другие, которые оценивали их по большей части апологетически, как результат доброй воли царя-освободителя, а не как итог объективных закономерностей развития страны.
В советской историографии, напротив, стал делаться особый акцент на ограниченности этих реформ, при этом их изучение часто подгонялось под резко критические ленинские оценки. Наиболее крупные работы, созданные в тот период, принадлежали перу многих известных историков, в том числе Н.М. Дружинина, П.А. Зайончковского, Б.Л. Литвака, Л.А. Захаровой, Н.Я. Эйдельмана и Л.М. Ляшенко. В данных монографиях, насколько это было возможно в тех исторических условиях, были непредвзято изучены и оценены буржуазные (определяющие) и крепостнические (остаточные) черты «великих реформ», а в ряде работ (Б. Литвак, Н. Эдельман) рассмотрены и возможные, но так и не реализованные альтернативы.
В настоящее время оформились три основных подхода в оценке «великих реформ» и личности самого царя-реформатора:
Одни современные историки (Н. Троицкий) считают, что Александр II и его окружение внутренне оставались противниками любых реформ и вынужденно пошли на их проведение под давлением растущего недовольства народных масс и угрозы окончательной потери статуса великой державы после поражения России в Крымской войне.
Другие историки (Б. Литвак) несколько менее жестко оценивают позицию правящих кругов, однако и в их представлении Александр II выглядит человеком, помимо своей воли увлеченного потоком событий на путь реформ, которые он вынужден был проводить для сохранения самодержавного режима.
Третьи историки (Л. Захарова, В. Чернуха, Л. Ляшенко, Е. Толмачев) считают, что «великие реформы» явились вполне осознанным выбором правящих верхов (либеральной бюрократии) и, прежде всего, самого Александра II, который ради блага своего Отечества отважился на столь смелый поступок, свойственный мудрому государственному деятелю и патриоту.