Углубление конституционного кризиса. Январь октябрь 1993. Время с конца августа 1991 до декабря 1993 г. было особым периодом политической истории России, который называют «августовской республикой». Его начальная грань связана с обретением Россией фактической независимости после «путча», а последняя — с политико-юридическим оформлением новых отношений в результате референдума по Конституции и выборов в Думу. «Августовская республика» была начальной — революционной — фазой трансформации всех общественных подсистем, причем вектор изменений был направлен от советского социализма к капитализму. 1992-1993 гг. стали началом: в экономике — смены форм и способов перераспределения собственности, уходом государства из сферы прямого управления экономикой; в социальной — демонтажа социальных институтов и гарантий, созданных за годы Советской власти; в идеологической — агрессивной либеральной экспансии, имевшей целью изменение традиционных социокультурных стереотипов народов России. Однако главные события развернулись в политической области. В 1992-1993 гг. решался ключевой вопрос всякой революции — о власти. Внешне он принял форму столкновения двух моделей ее организации: президентской и парламентской республики.
В начале 1993 г. острота конфликта между съездом народных депутатов, с одной стороны, и Президентом РФ — с другой, определялась не только неудовлетворительными итогами развития страны в 1992 г., но и противоречиями конституционного строя России, которые стали особенно очевидными в это время. Государственно-политический строй определялся Конституцией 1978 г., однако, вследствие внесения поправок, в 1990-1992 гг. он претерпел большие изменения (всего к лету 1993 г в Конституцию внесено 320 поправок).
В 1990 г. в РСФСР (вслед за СССР) был введен новый государственный институт — съезд народных депутатов. Это делалось для демократизации политической жизни и сферы управления (ограничения власти КПСС, партийно-государственной номенклатуры). С одной стороны, съезд стал вершиной системы Советской власти. Согласно Конституции, он был «правомочен принять к своему рассмотрению и решить любой вопрос, отнесенный к ведению Российской Федерации». С другой — именно съезд поправкой к ст. 1 внес в Конституцию норму, провозглашавшую принцип разделения властей. В соответствии с этим учрежден действующий на постоянной основе парламент, принято решение о создании Конституционного суда, введена должность Президента, который определялся как «высшее должностное лицо, глава исполнительной власти» России. Все это коренным образом видоизменяло традиционную систему Советов, построенных на соединении нормотворчества, контроля и исполнительно-распорядительных функций.
В процессе самостоятельной деятельности между четырьмя этими институтами (съездом, Верховным Советом, Конституционным судом и Президентом) неизбежно возникал вопрос о разделении полномочий. И если функции последних трех в системе разделении властей были понятны, то съезд постепенно превращался бы в рудиментарный элемент переходного времени. Передавая свои полномочия соответствующим ветвям власти, он явно требовал реорганизации как выполнивший свои учредительные функции. Все это обсуждалось уже с конца 1991 г.
Первоначально противоречие между всевластием съезда и исполнительной властью в лице президента было разрешено через компромисс, заключенный на V съезде народных депутатов РСФСР, когда он добровольно, но на время (на один год) передал часть своих огромных конституционных полномочий Президенту. Это решение уже тогда содержало большой конфликтный потенциал, так как в своих политических и экономических воззрениях Б. Н. Ельцин проявлял готовность опираться лишь на радикально-либеральные силы. Начало экономических преобразований вызвало раскол сложившейся в 1990-1991 гг. протестной коалиции, и к концу 1992 г. Президент мог опираться лишь на последовательных сторонников либеральных реформ и тех, кто получил от них выгоду, а таких было меньшинство. В этих условиях съезд, выражавший интересы более широких слоев населения, объективно становился препятствием на пути избранной модели преобразований, что и обусловило резкие атаки на него со стороны исполнительной власти, которые с конца 1992 г шли по нарастающей.
В конце 1992 — первой половине 1993 г. в центре дискуссии между высшей законодательной властью и Президентом был вопрос о порядке формирования правительства и, следовательно, решающем влиянии на характер и методы проводимого экономического курса. Притязания парламента на решающую роль в определении состава кабинета министров обосновывались неудачами первого этапа реформ, что связывалось с некомпетентностью и неспособностью исполнительной власти учесть весь спектр существующих в обществе интересов. Сторонники же Президента рассматривали события в более широком историческом контексте. В отличие от подходов 1988 — середины 1991 гг., когда переход от социализма («тоталитаризма») к демократии виделся как относительно безболезненный и ограниченный во времени акт, в конце 1991 — 1993 ситуацию анализировали совершенно иначе. Утвердилось представление о том, что между тоталитаризмом и демократией неизбежен достаточно продолжительный во времени переходный период «диктатуры демократии» («демократуры»), в рамках которого будут утверждаться новые ценности и нормы. С учетом того, что смысл и направленность происходящих изменений в обществе понимали далеко не все, а еще существовало и сопротивление (сознательное или стихийное) применявшимся необычным мерам, представлялось, что «диктатура демократии» должна была осуществляться в форме авторитарного правления. Этот «просвещенный авторитаризм» в условиях России связывался с концентрацией властных ресурсов в руках Президента, который своей последовательной борьбой против «тоталитарных» структур в 1987-1991 гг. доказал преданность демократическим идеалам и продемонстрировал готовность решительно их отстаивать.
В 1993 г. стороны использовали различную аргументацию для обоснования своего права определять содержание и методы реформ. Сторонники высшей законодательной власти Конституционный суд делали акцент на следование «букве закона», настаивая на соблюдении действовавших законов и Конституции. Сторонники же Президента подчеркивали ее «социалистическое происхождение» и обращали внимание на содержавшиеся в ней лакуны и противоречия. В полемике с оппонентами они использовали политико-правовые аргументы, ставя во главу угла «дух закона», трактуя «право как справедливость». В этой связи сторонники президента прямо ставили под сомнение «конституционность Конституции». Большую легитимность политики президента связывали с его прямым избранием 12 июня 1991 г., а также с победой «августовской демократической революции» в России. Юристы из президентского окружения особое значение придавали факту всенародного избрания Ельцина, поскольку, по их мнению, выбирали не просто человека — главу исполнительной власти, но политика с определенной политической и экономической программой, которая и была освящена результатами общенародного голосования. По этой логике, съезд и Конституция обладали более низким уровнем легитимности, так как появились ранее, в условиях «ушедшего социалистического порядка». На этом основании вполне легитимными считались формально антиконституционные меры по ограничению деятельности съезда, которые якобы соответствовали «духу» общенародного волеизъявления. Отсюда вытекал также соблазн трактовать правовые нормы с точки зрения политической целесообразности.
Несовершенство действовавшей Конституции в начале 1993 г. осознавали обе противостоящие стороны, хотя выход из кризиса видели по-разному. Большинство народных депутатов — их позицию выражал Председатель Верховного Совета Р. И. Хасбулатов — исходили из того, что острой необходимости принятия новой Конституции нет, следует продолжить постепенное внесение в действующий Основной Закон поправок, которые сделают его реально демократическим. По их мнению, съезд народных депутатов и Верховный Совет объективно играют стабилизирующую роль, поэтому новую Конституцию следует разрабатывать под их эгидой и принять на одном заседаний съезда.
Депутатам решительно противостояла президентская сторона. Она активно развивала тезис, что «Советы и демократия несовместимы», нужно упразднить эти «последние бастионы тоталитаризма, партократии» и создать принципиально новую политическую систему. Поэтому принятие новой Конституции — неотложная и важнейшая задача современной России, без решения которой невозможно вести работу по ее глубокому реформированию. Очевидно было, что президентские идеи не встретят поддержки в депутатском корпусе и подготовленная на их основе Конституция не будет одобрена съездом. Поэтому президентская сторона придавала исключительное значение проведению референдума либо по основным положениям новой Конституции, либо о доверии ветвям власти. Трактовку результатов в обоих случаях можно было использовать для конституционного закрепления своих идей или обоснования возможных «нестандартных действий». Обе противостоящие стороны были готовы к решительным политическим баталиям, свидетелями которых стала страна весной-осенью 1993 г.
Собравшийся 10 марта 1993 г. VIII съезд народных депутатов отказался от ряда компромиссных соглашений предыдущего, в числе которых было и согласие на проведение референдума. В ответ на это Президент выступил 20 марта с Обращением к гражданам России, в котором сообщил, что подписал Указ об особом порядке управления страной до преодоления кризиса. В соответствии с ним на 25 апреля назначалось голосование о доверии Президенту и вице-президенту, а также проектах новой Конституции и закона о выборах в Федеральный парламент. В случае поддержки Президента и внесенных им проектов документов новые Конституция и Закон вступают в силу, а съезд и Верховный Совет автоматически лишаются своих полномочий.
Созванный на экстренное заседание Конституционный суд 22 марта пришел к заключению, что предпринятые президентом действия не соответствуют 9-ти статьям Основного Закона. Вердикт Суда послужил основанием для созыва 26 марта IX (внеочередного) съезда, который оценил случившееся как попытку государственного переворота и принял решение о проведении процедуры импичмента. Президент заранее отказался подчиниться возможному отрицательному решению съезда. Выступая 28 марта на Васильевском спуске, недалеко от Кремля, перед своими сторонниками, он заявил: «Не им, этим шестистам, решать судьбу России. Я не подчинюсь, я подчинюсь воле народа». Как стало известно позднее, на случай положительного голосования по импичменту у президентской стороны существовал сценарий силового «расставания» со съездом сразу же после объявления итогов голосования. Однако отстранить Президента от власти не удалось: вместо необходимых 689 голосов оппозиция собрала 617, против отрешения выступили 268 парламентариев. Депутаты и Президент пришли к очередному компромиссу: на 25 апреля назначался референдум, результаты которого открывали возможность досрочных выборов как Президента, так и Верховного Совета.
На референдум были вынесены четыре вопроса: Доверяете ли вы Президенту РФ Б. Н. Ельцину?; Одобряете ли вы социально-экономическую политику, осуществляемую Президентом и Правительством с 1992 г.?; Считаете ли вы необходимым проведение досрочных выборов Президента?; Считаете ли вы необходимым проведение досрочных выборов народных депутатов РФ? Положительный ответ на первый вопрос дали 40 млн человек (отрицательный — 27), на второй — 36 (против — 31), на третий — 34 (против — 32) и на четвертый — 47 (против — 21). Чаша весов склонилась в пользу Президента в значительной мере благодаря доминированию его команды на информационном поле.
Результаты голосования для Ельцина выглядели предпочтительнее, хотя и абсолютной победой их назвать трудно. Они свидетельствовали, прежде всего, о глубоком расколе общества. Президенту и его сторонникам не удалось набрать большинства почти в половине республик и регионов России. Голосование о доверии депутатам выглядело еще менее утешительным. Кроме того, из 107 млн россиян, имевших право голоса, избирательными бюллетенями воспользовались лишь 69 млн (около 65%). Это означало, что доверие Президенту выразили лишь 37% избирателей, имеющих право голоса. Тем не менее сторонники президента говорили о своей победе, а некоторые из них считали, что Президент может использовать и силовые структуры при разрешении острых конфликтных ситуаций. Проба сил состоялась уже 1 мая 1993 г. в Москве. Здесь, во время демонстрации, собравшей значительные, но разношерстные оппозиционные силы, произошло столкновение с ОМОНом и милицией, повлекшее за собой кровопролитие. В медицинские учреждения за помощью обратились 579 человек. Ельцин квалифицировал случившееся как попытку «экстремистского коммунистического меньшинства... навязать стране методы политического насилия». Хасбулатов же заявил, что столкновение произошло между «широким союзом антимафиозных сил» и «мафиозными представителями власти и их высокими покровителями». В результате прошедшие 9 мая 1993 г. демонстрации оппозиции отличались не только массовостью, но и организованностью.
Итоги референдума позволяли президенту активизировать конституционный процесс по своему сценарию. Для этого его указом от 12 мая 1993 г. создавалось Конституционное совещание, которое 5 июня начало свою работу. Оно должно было окончательно доработать подготовленный сторонниками сильной президентской власти проект. Тщательно продуманный состав участников (762 человека) был призван продемонстрировать представленность всех уровней российской власти (федеральной, региональной, местного самоуправления), всех ее ветвей (законодательной, исполнительной, судебной), а также партий, движений, профсоюзов, предпринимателей и товаропроизводителей, представителей конфессий, Академии наук. Участники совещания, однако, не видели возможности для конструктивного взаимодействия с Конституционной комиссией съезда народных депутатов, разработавшей проект с более сбалансированным разделением власти между ее ветвями. Неготовность к совместной работе проявилась и том, что занявший трибуну совещания Председатель Верховного Совета, был «захлопай», так и не получив слова. В итоге к концу июня 1993 г. существовали три различных проекта конституции: «президентский», «парламентский», а также предложенный коммунистами России. 12 июля 1993 г. в руках президента находился доработанный совещанием проект.
На совещании выявилось, что на конфликт между исполнительной и представительной властями накладывались и другие — между Центром и провинцией, а также между «суверенными» республиками, с одной стороны, и российскими краями и областями — с другой. Республики упорно пытались сохранить завоеванный ими суверенный статус и придать федерации не конституционный, а договорной характер. Края же и области активизировали попытки поднять свой статус до уровня республик. Существовавшие подспудно противоречия на совещании вышли наружу. Показательно, что именно в период его работы областной Совет Екатеринбурга принял 1 июля решение образовать Уральскую республику. Характерно и объяснение этого шага губернатором Э. Росселем: «Все области и республики в равной степени экономически самостоятельны. Но где равенство, если область платит от прибыли налог 50%, а субъекты федерации — 12-20%? Жители республик более защищены в социальном плане, чем жители областей». Центральной власти было трудно в равной мере учесть столь различающиеся интересы, она была вынуждена балансировать, поскольку обе ее ветви нуждались в политической поддержке со стороны регионов. Стремлением привлечь на свою сторону региональные элиты была обусловлена инициатива Ельцина по созданию Совета Федерации (13 августа 1993), в состав которого по его предложению должны были войти по два человека (один — от представительной, другой — от исполнительной власти) от каждого субъекта Российской Федерации. Совет Федерации кремлевские политтехнологи были готовы предложить в качестве «легитимного органа», альтернативного действующему парламенту.
После получения от Конституционного совещания 12 июля 1993 г. «нужного» Президенту проекта Конституции в практическую плоскость перешла проблема ее принятия. Осознание сложности этой задачи, с одной стороны, и готовность решительно выйти из конституционного кризиса, с другой — прозвучали в его выступлении еще 12 июня. В этот день Б. Н. Ельцин оповестил журналистов о том, что к существующим уже вариантам он намерен прибавить еще один, говорить о котором «сейчас пока рано».
Июль 1993 г. прошел относительно спокойно, но в августе напряжение в политической жизни нарастало с каждым днем. С начала месяца в центральных печатных СМИ появляются подробные сценарии насильственных действий, намерение осуществить которые приписывается как президентской, так и парламентской стороне. Никем официально они не подтверждались, но и не опровергались. 10 августа Ельцин, прервав отпуск, вернулся в Москву и в тот же день на заседании Президентского совета в узком составе прямо заявил, что «нерешенность вопроса о Конституции выводит нас на силовые методы». 12 августа состоялась его встреча с руководителями СМИ, значение которой вышло далеко за рамки информационной политики. Президент сообщил, что «план действий уже готов... По всему видно, что настоящая политическая схватка наступит в сентябре. Август — время артподготовки, в том числе и для средств массовой информации». Позже он добавил, что в сентябре потребуется «крепкий министр безопасности». Этим качеством, по мнению его советников, не обладал действовавший тогда министр В. П. Баранников, за что и был отправлен в отставку. Новым министром стал Н. М. Голушко. Психологическое давление оказывалось также на Конституционный суд и его Председателя.
Со стороны президента и спикера парламента звучали все более хлесткие и жесткие политические обвинения, которые дополнительно накаляли обстановку. Авторитет обеих ветвей власти значительно снижали публикации о масштабных злоупотреблениях в высших эшелонах. Это мотивировало издание Ельциным 1 сентября указа о временном отстранении от должности вице-президента А. В. Руцкого и первого вице-премьера В. Ф. Шумейко «в связи с ущербом, который нанесен и наносится государственной власти в результате взаимных обвинений в коррупции».
20 августа 1993 г. президент прямо обратился к депутатам Верховного Совета с предложением «обсудить вопрос об условиях и порядке проведения досрочных парламентских выборов». Через 10 дней «предложение» было подкреплено излюбленным «фирменным» жестом — Ельцин совершил поездку в Таманскую и Кантемировскую дивизии. Демонстрация в СМИ политической воли Президента на фоне стрельб из танков, высадки десанта и показательного рукопашного боя имела четкую адресную направленность. В начале сентября в прессе появились статьи в обоснование того, что Россия не готова к «широкой» демократии и «чрезмерному парламентаризму». В то же время, особенно популярными стали ссылки на режим генерала де Голля и опыт Пятой республики в преодолении внутриполитического кризиса.
Политический кризис 21 сентября 4 октября 1993. 16 сентября Президент посетил дивизию внутренних войск имени Ф. Э. Дзержинского. Во время визита он объявил о возвращении в правительство на должность вице-премьера и министра экономики Е. Т. Гайдара, что было открытым вызовом депутатскому корпусу. В ответ Всероссийское совещание народных депутатов всех уровней 18 сентября принимает антипрезидентское Обращение к гражданам России, в котором апеллирует «с особым чувством к личному составу армии, милиции и органам государственной безопасности». Обстановка накаляется настолько, что ночь на 20 сентября члены Президиума Верховного Совета решили провести в Белом доме. Они заявили, что пошли на это, так как «имели место передвижения воинских частей, подозрительные сборы... руководства МВД».
Наконец, 21 сентября в 20 часов с телеэкрана прозвучало обращение Ельцина, в котором он просил граждан России «поддержать своего президента в это переломное для страны время», а затем был оглашен его указ № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации». Президент постановлял: прервать осуществление законодательной, распорядительной и контрольной функций съездом народных депутатов и Верховным Советом, а до избрания нового парламента руководствоваться указами президента и постановлениями правительства. Запрещались заседания съезда, а полномочия народных депутатов России прекращались, хотя у представительных органов власти в субъектах сохранялись. Конституционному суду было «предложено» не созывать заседания до начала работы нового парламента. Выборы в Государственную Думу назначались на 11-12 декабря 1993 г. К этому времени Конституционной комиссии и Конституционному совещанию предписывалось представить единый согласованный проект Конституции. К Президенту переходило право назначения Генерального прокурора. Все это означало, что в стране фактически вводилось не предусмотренное законом прямое президентское правление. Отдавая себе отчет в правовой «небезупречности» указа, Президент отметил, что для него «безопасность России и ее народа имеют большую ценность, чем формальное соблюдение изживших себя норм».
Указ был подкреплен рядом «организационных» мероприятий. Установлена была информационная блокада Белого дома. СМИ, в первую очередь электронные, давали лишь президентскую версию развития событий. Уже 21 сентября в здании парламента были отключены телефоны правительственной, а затем и городской связи. Одновременно сюда стягивались грузовики с милицией. 25 сентября она заблокировала все подходы к зданию. В нем были отключены электричество, лифты, перекрыто поступление горячей и холодной воды, перестала действовать канализация. С 27 сентября начинают циркулировать слухи о готовящемся штурме резиденции Верховного Совета. 28 сентября блокада ужесточилась: здание было обнесено ограждением из спиральной режущей проволоки, взяты под контроль все входы и выходы. К вечеру была завершена эвакуация сотрудников из прилегающих к парламенту зданий американского посольства. Сторонников депутатов еще на дальних подступах к Белому дому «встречали» милиция и ОМОН, что приводило к неизбежным столкновениям, первоначально небольшим, с силами правопорядка.
Уже вечером 21 сентября после телевыступления Президента в Белый дом стали стекаться депутаты, были вызваны в Москву и те, кто уже уехал домой. Охране здания начали выдавать автоматы и бронежилеты, руководство его обороной было возложено на А. В. Руцкого. Собравшийся на экстренное заседание Конституционный суд уже к полуночи признал Указ № 1400 незаконным. Это было сделано на основании ст. 121-6 Конституции, которая гласила: «Полномочия Президента Российской Федерации не могут быть использованы для изменения национально-государственного устройства Российской Федерации, роспуска либо приостановления деятельности любых законно избранных органов государственной власти, в противном случае они прекращаются немедленно». Собравшийся на экстренное заседание Верховный Совет, опираясь на решение Конституционного суда, оценил поступок Президента как государственный переворот. В связи с этим его полномочия прекращались с 20.00 часов 21 сентября, а президентские обязанности надлежало исполнять вице-президенту А. В. Руцкому.
Сессия ВС приняла решение о созыве чрезвычайного (внеочередного) съезда народных депутатов, постановления «О неотложных мерах по преодолению государственного переворота» и «Об информировании международной общественности о ситуации в России». Приняты были также поправки в Уголовный кодекс, ужесточавшие наказание за действия, направленные на насильственное изменение конституционного строя.
Вечером 23 сентября начал работу X (чрезвычайный) съезд народных депутатов. Он утвердил министром обороны В. А. Ачалова, министром безопасности — В. П. Баранникова, министром внутренних дел — А. В. Дунаева. Принят был ряд обращений к мировой общественности, а также к гражданам России (к соотечественникам, москвичам, рабочим, молодежи, личному составу МВД, к воинам армии и флота), где разъяснялась сложившаяся ситуация и содержались предложения по ее изменению. Началась работа по формированию нового правительства. В стране складывалось опасное положение двоевластия, началось «конкурентное» правотворчество: съезд принял закон «О порядке принятия Конституции» и другие акты, шедшие вразрез с указами Президента. Ситуация копировала «дуэль указов» периода политического кризиса 19-21 августа 1991 г.
Дважды — 22 и 29 сентября — к конфликтующим сторонам с призывом не допустить кровопролития обращался патриарх Алексий II. К 24 сентября действия президента были осуждены, а решения Верховного Совета и съезда — поддержаны 57 (из 89) областными и республиканскими Советами России. Еще 7 облсоветов заняли нейтрально-выжидательную позицию. Глухое недовольство ситуацией проявлялось и в армии, руководство которой, однако, стремилось избежать ее втягивания в политический конфликт. 30 сентября на Лубянской площади в Москве прошел митинг сотрудников Центрального аппарата Министерства безопасности, Управления военной контрразведки по МВО, а также Управления МБ по Москве и Московской области. Его участники осудили Указ № 1400 и последующие действия по его реализации, потребовали от Коллегии МБ войти в контакт с руководством других силовых министерств для выработки мер по цивилизованному выходу из критической ситуации.
Понимая уязвимость своего предложения о перевыборах только парламента, Ельцин 23 сентября подписал указ о новых выборах, уже и президента, которые назначались на 12 июня 1994 г. Идея одновременных перевыборов парламента и президента часто звучала в те дни, поскольку в представлении многих, обе стороны внесли свою лепту в эскалацию кризиса. Согласно опросам общественного мнения, президенту не доверяли 63% опрошенных, а съезду — 71. 25 сентября представители умеренных сил (В. Д. Зорькин, Г. А. Явлинский, С. Ю. Глазьев, А. П. Владиславлев) предложили «нулевой» вариант выхода из кризиса, т.е. возврат к положению до обнародования Указа № 1400, с последующим проведением одновременных президентских и парламентских выборов, которые назначались бы на 12 декабря 1993 г. С таким же предложением выступили представители 30 регионов России, собравшиеся в Санкт-Петербурге (их назвали «питерской тридцаткой»). В Москве 30 сентября прошло совещание представителей органов государственной власти 62 субъектов Федерации, которые потребовали снять блокаду Дома Советов, цензуру на телевидении, отменить Указ №1400 и последовавшие за ним акты. Участники совещания настаивали также на проведении одновременных досрочных выборов нового Парламента и Президента не позднее первого квартала 1994 г. При этом организация выборов и контроль за ними возлагались бы не на центральные структуры, а на Совет субъектов Федерации. В документе содержалось предупреждение о готовности принять «все необходимые меры экономического и политического воздействия, обеспечивающие восстановление конституционной законности в полном объеме». Регионам, однако, не удалось завладеть инициативой и направить ситуацию в желаемое русло.
30 сентября, по инициативе и посредничестве Патриарха, в Свято-Даниловом монастыре в Москве была предпринята попытка примирить конфликтующие стороны. Начались переговоры между представителями Президента и Парламента, которые закончилась безрезультатно. Как полагают современные исследователи, президентской стороной был взят курс на окончательную победу. Наличие оружия в местах противостояния сторонников Президента и Верховного Совета, провокации и недостаточный уровень ответственности некоторых политиков привели 3 октября к кровопролитию у здания Московской мэрии и особенно массовому — у телекомплекса «Останкино». Эти события послужили для Президента поводом для введения в Москве чрезвычайного положения и перехода в наступление. В 6 часов 45 минут 4 октября начался штурм Белого дома, в 9.00 он был обстрелян из танков. К 17 часам здание было захвачено, а руководство парламента и его защитники препровождены в тюрьму «Лефортово». В тот же день на месяц был приостановлен выпуск «Правды», «Советской России», «Рабочей трибуны» и еще двенадцати оппозиционных изданий.
Согласно официальным данным, в трагических событиях погибли 145 человек. Однако в российской и зарубежной печати приводились многократно большие цифры погибших и без вести пропавших. Отвечая на связанные с этим вопросы, один из руководителей МВД позже заявил: «Мы, откровенно говоря, и не ожидали такого ажиотажа вокруг трупов. Если бы предполагали его, то специально считали бы их потом». Сегодня случившееся в сентябре — октябре 1993 г. историки расценивают как ограниченный во времени и пространстве эпизод Гражданской войны, который, к счастью, ограничился верхушечной борьбой за власть в столице. Он не распространился на другие регионы страны и не привел к масштабному столкновению тех социальных сил, интересы которых объективно представляли Президент и Верховный Совет.
Президента и руководимые им исполнительные структуры поддерживали те группы, которые стали после августа 1991 г. активными участниками передела власти и собственности. На стороне народных депутатов, напротив, были разнородные слои, которые многое утратили за годы реформ, чувствовали себя «униженными и оскорбленными» в результате шокового «лечения» экономики. И хотя «потерпевшие» по численности в 2-4 раза превосходили своих более удачливых сограждан, исход столкновения был предрешен другими факторами. Как это бывало и ранее в периоды революционных потрясений, меньшинству удалось в решающем месте и в решающий час добиться силового перевеса над большинством. События 21 сентября — 4 октября 1993 г. убедительно подтвердили и то, что инициативное политическое поведение и политическая воля являются далеко не абстрактными историческим категориями.
После завершения острой фазы кризиса Президент с удовлетворением констатировал, что «период двоевластия в России закончился... Октябрьские события открыли новые перспективы для проведения экономических преобразований. Дан мощный толчок конституционной реформе, глубоким преобразованиям российской государственности». Иначе оценивал их смысл ставший бывшим Председатель Конституционного Суда В. Д. Зорькин: «3-4 октября 1993 года войдут в историю России как одна из самых мрачных ее страниц. В этот день было покончено не только с двоевластием, но и с троевластием, то есть с конституционным принципом разделения властей. Фактически президент совершил антиконституционный переворот, разрушил государственный строй».
Осеннее наступление Президента было бы едва ли возможным без политической поддержки со стороны Запада. Уже 22 сентября Б. Ельцин позвонил Б. Клинтону и проинформировал о происходящем в Москве; контакты между российскими и американскими властями не прекращались на протяжении всего кризиса. 5 октября, на следующий день после событий 3-4 октября, госсекретарь США К. Кристофер заявил, что «у президента Ельцина не оставалось другого выхода, кроме применения силы. Его действия были полностью оправданы. Он продолжает следовать демократическим курсом». А на следующий день на пресс-конференции в поддержку действий российского президента выступил и сам Б. Клинтон.
До середины декабря 1993 г. Россия оставалась без высшей представительной и законодательной властей. Многие важные стороны ее жизни регулировались президентскими указами. Б. Н. Ельцин воспользовался сложившейся ситуацией, чтобы в правовом плане закрепить достигнутую в начале октября победу.
Символическим жестом, призванным продемонстрировать смысл произошедшего, стало снятие уже 6 октября почетного караула у мавзолея В. И. Ленина. Вслед за этим в октябре — ноябре 1993 г. Б. Н. Ельцин подписал ряд важных указов, определивших дальнейшую судьбу Советов. 7 октября прекращены полномочия Московского городского и районных Советов. 24 октября подписан указ о реформировании органов государственной власти и местного самоуправления в Москве и
Московской области: выборы в столичном регионе предлагалось провести 12 декабря 1993 г. И наконец, указом от 26 октября «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» прекращалась деятельность всех местных Советов. Их функции передавались назначаемой Президентом администрации. Выборы новых органов местного самоуправления (Дум, Собраний, Муниципальных комитетов и т.д.), а также глав местного самоуправления (глав администраций, старост, мэров) должны были пройти с декабря 1993 г. по июнь 1994 г. Таким образом, Советская власть через 76 лет после ее провозглашения в России завершила свое существование.
27 октября 1993 г. Президент подписал Указ «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России». Он обобщал ранее принятые по аграрной реформе «бесспорные» акты; провозглашал многообразие форм собственности на землю; равноправие форм хозяйствования, основанных на личном, семейном или коллективном труде. Подчеркивалась самостоятельность сельских товаропроизводителей и одновременно декларировалась государственная поддержка аграриев в переходный к рынку период. Однако главным было то, что указ радикальным образом решал вопрос о собственности на землю: в документе она приравнивалась к обычной недвижимости, имуществу, которое разрешалось продавать, покупать, сдавать в аренду, дарить. Государство гарантировало неприкосновенность и защиту частной собственности на землю. Это формально «рыночно-экономическое» решение вызвало громкий политический резонанс и полюсные оценки со стороны различных общественных сил.
Указом Президента от 6 ноября 1993 г. вводилась в действие новая Военная доктрина России, которая должна была играть важную роль в закреплении новых общественно-политических отношений. В ней определялись основные задачи и направления реформирования Вооруженных сил. Подчеркивавший необходимость сохранения и повышения боеготовности армии документ ставил целью создание более дешевой, компактной, хорошо технически оснащенной армии, отвечающей самым высоким современным стандартам. Реорганизацию структуры Вооруженных сил намечалось завершить к 2000 г. К тому же времени предполагалось перейти на смешанную систему их комплектования. Наряду с сохранением призыва на срочную службу по экстерриториальному принципу важнейшую роль в армии должны были играть профессионалы, служащие по контракту. Уже к 1995 г. численность Вооруженных сил должна была сократиться до 1,9 млн человек (в 1993 составляла 3 млн).
В доктрине впервые в отечественной законодательной практике исполнительная власть в лице президента и правительства наделялись правом использовать армию при решении не только внешних, но и внутриполитических проблем. К числу «внутренних источников военных угроз» Доктрина относила не только «попытки свержения конституционного строя, дезорганизации функционирования органов государственной власти и управления», но и всякого рода внутриполитические акции «националистических, сепаратистских, других организаций». Уже тогда критиковали и внешнеполитическую ее часть за недооценку собственных национальных интересов. При чтении документа создавалось представление о большей приоритетности для России общих с международным сообществом целей. Это ощущение подпитывалось действовавшей Концепцией внешней политики (январь 1993), где на первый план также выдвигались задачи укрепления партнерских отношений со странами Запада, с международными институтами.
Претерпела изменение и государственная символика страны. Еще в 1990 г. Россия обрела свой гимн, созданный на основе «Патриотической песни» М. И. Глинки. После событий августа-91 в качестве государственного стал использоваться бело-сине-красный флаг. А 30 ноября 1993 г. Указом президента прежний Государственный герб РСФСР — с серпом и молотом, пшеничными колосьями — был заменен новым. Им вновь, как и до 1917 г., стал Двуглавый орел. Таким образом, из государственных символов страны исчезли элементы, связывавшие ее с 76-летним периодом советской истории.
Выборы в Федеральное Собрание и принятие новой Конституции. В октябре 1993 г. скорректированы условия проведения выборов в парламент и принятия новой Конституции. 1 октября Указом Президента количественный состав Государственной думы увеличивался с 400 до 450 депутатов; устанавливалось равное распределение мест между избранными по мажоритарной и пропорциональной (через партийные списки) системам (225 на 225). Тем самым «уточнялись» первоначальные планы, согласно которым 2/3 мест должны были получить депутаты-«мажоритарщики». Формально это преследовало цель стимулировать формирование в стране нормальной многопартийной системы. Фактически же увеличение числа депутатов- «списочников» повышало шансы на избрание уже «раскрученных» политиков федерального уровня, имевших доступ к СМИ (прежде всего, на телевидение), который зависел от исполнительной власти. Указ от 11 октября «О выборах в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» также вносил существенные изменения в Указ № 1400. Первоначально на 11-12 декабря назначались выборы лишь в Государственную думу — нижнюю палату парламента, а роль верхней должен был играть орган, образованный незадолго до роспуска съезда и названный Советом Федерации (в него входили главы российских регионов). Теперь же вводился выборный принцип формирования верней палаты: от каждого субъекта Федерации избирались по два депутата на основе мажоритарной системы по двухмандатным (один округ — два депутата) избирательным округам. Депутатами становились два кандидата, набравшие наибольшее число голосов.
Указ № 1400 предполагал, что новую Конституцию будет утверждать вновь избранный парламент. Во изменение этого положения Указ президента от 15 октября предусматривал проведение 12 декабря общероссийского голосования по новому Основному Закону. Это позволяло избежать возможных осложнений в случае избрания недостаточно лояльной в отношении Президента Думы. Для доработки проекта Конституции, одобренного еще 12 июля, была образована Государственная палата Конституционного совещания, состоящая из представителей Президента, субъектов Российской Федерации, Конституционного, Верховного и Высшего арбитражного судов, Генеральной прокуратуры. Вместе с созданной еще 24 сентября Общественной палатой Государственная палата Конституционного совещания завершила подготовку документа, и 15 ноября он был опубликован для широкого обсуждения. В «ноябрьском» проекте Конституции права Президента были расширены даже в сравнении с его же предложениями весны-лета 1993 г. Отвечая на связанный с этим вопрос журналистов, Ельцин сказал: «Не буду отрицать, полномочия президента в проекте действительно значительные. А как вы хотели? В стране, привыкшей к царям или вождям; в стране, где не сложились четкие группы интересов, не определены их носители, где только-только зарождаются нормальные партии; в стране, где чрезвычайно слаба исполнительная дисциплина, где вовсю гуляет правовой нигилизм, — в такой стране делать ставку только или главным образом на парламент? Да через полгода, если не раньше, люди потребуют диктатора. И такой диктатор быстро найдется, уверяю вас и, возможно, в том же парламенте».
Принципиальное значение имело внесение изменений в Закон о референдуме, предусматривавший для принятия решений по конституционным вопросам порог в 50% голосов от общего числа имеющих право голоса граждан. Теперь устанавливался порог в 50% от числа проголосовавших избирателей, а референдум назван «всенародным голосованием».
В середине октября набирала темп предвыборная кампания. Ее условия были определены указами Президента, и оппозиционные политики были поставлены перед дилеммой: либо отказаться от участия, признав выборы незаконными, либо принять предложенные правила игры. Большая их часть пошла по второму пути. «Победители» же попытались сформировать новую, приемлемую для себя партийно-политическую конфигурацию в парламенте, и в октябре-ноябре полным ходом шло формирование новых партий и движений, которым предстояло конкурировать с уже существующими. Называвшие себя демократами политики решили идти на выборы разными партийными «колоннами». «Отколовшись, мы самоорганизуемся и можем использовать некоторую энергию оппозиционности. Безграмотно этот капитал отдавать непримиримым», — говорил Г. А. Явлинский. Ряд создаваемых партий и движений должны были представлять интересы отдельных групп населения (региональных, экологических, женских, молодежных), ориентируя их на конструктивное взаимодействие с исполнительной властью.
Центральная избирательная комиссия зарегистрировала списки 13 партий и движений, собравших необходимое для участия в выборах количество подписей избирателей. Блок «Выбор России» объединил сторонников продолжения радикальных либеральных реформ. В него вошли объединенные Всероссийской ассоциацией приватизируемых и частных предприятий предприниматели, ряд небольших по численности демократических партий, некоторые творческие союзы, а также члены правительства и президентской администрации. Это дало основание рассматривать блок как главную «партию власти». Блок выступал под девизом: «Свобода, собственность, законность», а возглавил его вице-премьер Е. Т. Гайдар. Предвыборные плакаты с его изображением сопровождались словами: «Говорят все, делает он!».
17 октября представители 72 регионов России учредили Партию российского единства и согласия (ПРЕС), положившую в основу своей платформы идею развития федерализма и местного самоуправления. Она выступала под девизом «В единстве и согласии — к обновленной России». Партию возглавил вице-премьер правительства, министр по делам национальностей и региональной политики С. М. Шахрай. Объявив, что объединяет управленцев-профессионалов, партия декларировала, что не является ни проправительственной, ни оппозиционной.
Тогда же был создан избирательный блок «Яблоко», названный так по первым буквам фамилий учредителей и лидеров (Г. А. Явлинский, Ю. Ю. Болдырев, В. П. Лукин). Он выступал пол девизом «Достоинство, порядок, справедливость», ставил целью построение в России гражданского общества и правового государства с учетом историко-культурных особенностей страны; обеспечение экономических и политических свобод граждан; создание эффективной, социально ориентированной рыночной экономики. Блок заявил о себе как о демократической оппозиции Б. Н. Ельцину, хотя его активисты в конфликтах 1991-1993 гг. поддерживали президента. Созданы были также Политическое движение «Женщины России» (лидер А. В. Федулова), молодежное движение «Будущее России — новые имена» (лидер В. В. Лащевский), «конструктивно-экологическое» движение «Кедр».
На роль основной оппозиционной политической силы выдвинулась Коммунистическая партия Российской Федерации, воссозданная в феврале 1993 г. В избирательной кампании она выступала за ненасильственное возвращение страны на социалистический путь развития. В экономическом плане настаивала на формировании многоукладного рыночного хозяйства с эффективным государственным регулированием и активной социальной политикой; в политической сфере ставила задачей «избавление России законными методами от правящего политического режима». Возглавляемая Г. А. Зюгановым КПРФ стала наиболее массовым общественным объединением, насчитывая в своих рядах более 500 тыс. членов.
В качестве союзника КПРФ по оппозиции выступала Аграрная партия России (лидер М. И. Лапшин), созданная также в феврале 1993 г. Она считала своим долгом отстаивать интересы как агропромышленного комплекса в целом, так и преимущественно тех его работников, которые связаны с предприятиями коллективных форм собственности — бывшими колхозами и совхозами, ставшими в годы реформ акционерными обществами (интересы фермеров бралась защищать Крестьянская партия России во главе с Ю. Д. Черниченко, входившая в «Выбор России»). Аграрная партия выступала против частной собственности на землю, за постепенный переход к рыночным отношениям и за государственную поддержку АПК.
На роль третьей силы, выступавшей с государственнических, национально-патриотических позиций, претендовала Либерально-демократическая партия России (ЛДПР), учрежденная — как ЛДП СССР — еще в 1990 г. Она выступала за возрождение Российского государства в границах СССР, сильную президентскую республику с регулируемой и социально ориентированной рыночной экономикой. В избирательной кампании остро ставила проблемы армии, защиты прав русскоязычного населения в республиках бывшего Союза ССР, положения беженцев из зон межэтнических конфликтов. Известность ЛДПР была во многом связана с личностью ее лидера В. В. Жириновского, который проявил себя как яркий оратор популистского плана, способный своими адресными обращениями привлекать симпатии достаточно широкого числа, в первую очередь «обездоленных», избирателей.
Состоявшиеся 12 декабря выборы в Думу дали следующую картину. По партийным спискам из 225 мест ЛДПР получила 59, «Выбор России» и КПРФ — по 40, Аграрная партия — 21, «Женщины России» — 21, Яблоко — 20, ПРЕС — 18, Демократическая партия России (ДПР) — 14. При этом 7% бюллетеней признаны недействительными, а 17% избирателей проголосовали против всех кандидатов, что свидетельствовало о недовольстве достаточно большой их части властью и всеми политическими силами. Всего из 450 мест в Думе (с учетом избранных и по территориальным округам) «Выбор России» получил 96, ЛДПР — 70, КП РФ — 65, Аграрная партия — 47 депутатских мандатов.
Согласно официальной кремлевской версии, «демократы» выборы проиграли, а успех ЛДПР связывали с «демократической незрелостью» российского народа. Однако это утверждение нуждается в уточнении.
В действительности проправительственный «Выбор России» получил намного меньшую поддержку, чем на это рассчитывали. Вместе с тем, в целом демократы — «Выбор России», ПРЕС, Яблоко и ДПР — свои голоса «взяли», даже увеличив общую долю представительства в сравнении с прежним парламентом. Что же касается «феномена ЛДПР», то политологи объясняли его собственными просчетами Кремля. Утверждали, что эта партия избрана в качестве «спарринг-партнера» «Выбора России», а «экстравагантные» манеры и резкие высказывания ее лидера должны были выгодно оттенять взвешенность и респектабельность «гайдаровских» кандидатов. Именно с этим связывали предоставление Жириновскому несравнимого с другими количества эфирного времени, что во многом предопределило успех его партии. Однако неприятие реформаторов со стороны избирателей оказалось сильнее, и они протестно проголосовали за новую, не связанную с действовавшей властью фигуру, несмотря на все ее своеобразие.
В сравнении с распущенным Верховным Советом Государственная Дума не стала менее оппозиционной. Большая часть депутатов была настроена по отношению к высшей исполнительной власти весьма критически. Намного более деполитизированными и «сдержанными» были члены верхней палаты Федерального Собрания — Совета Федерации с немалым представительством правящей региональной элиты, более заинтересованной в конструктивном взаимодействии с центральными властями. Во всех случаях для президента и правительства высший представительный и законодательный орган России уже не мог быть «тормозом реформ», поскольку, согласно принятой Конституции, обладал достаточно ограниченными полномочиями.
Новый Основной Закон одобрили на референдуме 58,4% принявших участие в голосовании (32,3 — от общего числа избирателей страны). Сам Президент главным итогом волеизъявления 12 декабря считал именно принятие новой Конституции. «Подведена окончательная черта под советским коммунистическим режимом, сделан важный шаг в будущее», — так оценивал смысл произошедшего Б. Н. Ельцин. В ней подробно излагались принципы устройства нового российского государства. Конституция провозглашала, что Россия — «демократическое федеративное государство с республиканской формой правления». В документе содержалось также положение, что она является социальным государством, призванным создать условия для достойного развития человека; указывалось на светский характер республики, где ни одна из религий не является государственной. Важнейшее значение имел обширный раздел о правах и свободах человека и гражданина, выдержанный в полном соответствии с нормами международного права. Здесь содержался перечень экономических и социальных гарантий граждан, которые брало на себя государство. Важным был пункт Конституции, предполагавший выравнивание статуса краев, областей и республик: все они становились «субъектами федерации», объединенными в государство не на основе договоров, а на базе общей Конституции.
Для политиков наиболее значимым был раздел, в котором устанавливались принцип разделения властей и новое соотношение полномочий между ее ветвями. Становилась очевидным превращение России в «суперпрезидентскую» республику. Большинство реальных прерогатив передавалось от законодательной власти к президенту. Он определяет основные направления внутренней и внешней политики, утверждает военную доктрину, назначает без согласия парламента всех членов правительства (за исключением председателя), референдум и выборы Государственной думы. Президент обретает реальный контроль над назначением высших должностных лиц государства, представляет Думе и Совету Федерации кандидатуры на должность председателя Центробанка, Судей Конституционного, Верховного, Высшего арбитражного судов, Генпрокурора. Ранее инициатором таких назначений выступала законодательная власть. Правительство фактически выводилось из-под контроля парламента и решающая роль в его формировании отводилась Президенту, который не только назначает главу правительства, но и получает право в случае сопротивления парламента (трехкратное отклонение президентских кандидатур, либо парламентское недоверие правительству) распустить Госдуму. В этих условиях Президент и Правительство получали возможность проводить политический курс, не оглядываясь на парламент. В свою очередь, лишенная ответственности и возможности влиять на правительство, Государственная дума оказалась перед соблазном усилить в законотворческой деятельности популистскую составляющую, способную осложнить работу Кабинета министров.
По новой Конституции парламент утратил право приостановки или отмены президентского указа; напротив, Президент приобрел возможность приостанавливать действие некоторых правовых актов. В общей форме была предусмотрена возможность отстранения его от должности, однако определяющая процедура делала ее иллюзорной. Таким образом, баланса полномочий между ветвями власти по существу не фиксировалось.
Все это дало основания политологам утверждать, что в конце 1993 г. в России установился особый «внесистемный политический режим Бориса Ельцина» (И. М. Клямкин); некоторые называют этот режим «выборной монархией» (Л. Ф. Шевцова). Академик П. В. Волобуев предложил другой термин — «четверооктябрьская политическая система» — по аналогии с «третьеиюньской системой» (1907), возникшей в России после разгона Государственной думы.
В условиях концентрации основных властных полномочий в руках президента объективно возрастала роль лиц, которые формировали его представления о том, что происходит в стране, выступали в роли помощников и советников. Вместе с тем, опорой режима личной власти и проводником политики Президента неизбежно становился государственный аппарат и верхушка чиновничества. В ноябре-декабре 1993 г. Ельцин продемонстрировал готовность учитывать интересы этого слоя. В ноябре было создано Управление делами Президента, которое взяло на обслуживание всю политическую элиту страны. Его «клиентами» стали 12 тыс. высших сановников. Ими стали и парламентарии, и верховные судьи, и руководители Счетной палаты, но основной костяк составили высокопоставленные госслужащие (примерно 10 тыс. человек). 22 декабря Ельцин подписал Указ, которым федеральные чиновники были выделены в особую категорию со своим уставом и льготной системой финансового, медицинского, бытового и иного обеспечения.
Общественно-политическое развитие России в 1994 середине 1996. Принятие новой Конституции и выборы 12 декабря 1993 г. способствовали формированию политико-правовой определенности в государственном строе России, открывали возможности для всех ветвей власти сконцентрироваться на решении созидательных задач. Стремление к снижению напряженности, к стабильности нашло отражение в ряде событий первой половины 1994 г. В феврале Госдума приняла решение об амнистии участникам событий августа-91 и 3-4 октября 1993 г. в Москве. 28 апреля 1994 г. по инициативе Кремля подписан «Договор об общественном согласии». Под документом поставили подписи более 800 политиков: лидеры общественных движений, руководители думских фракций. Его цель видели в поиске компромиссов, налаживании конструктивного диалога между государственными структурами и различными политическими силами России. В феврале 1994 г. в первом своем ежегодном послании Президент говорил о неприемлемости как возвращения к плановой экономике советского образца, так и продолжения «шоковой терапии», проводил мысль о необходимости усилить социальную направленность реформ. О необходимости «корректировки» и исправления экономического курса в начале 1994 г. неоднократно говорил и премьер-министр В. С. Черномырдин.
В то же время именно экономика продолжала оставаться самым уязвимым местом действовавшего под эгидой Президента правительства. Все более деградировали наукоемкие отрасли и укреплялись позиции сырьевых. Быстро увеличивался внешний и внутренний долг. При росте социальных контрастов сокращались реальные доходы основной массы населения. Однако даже при этом на первое место среди волнующих тем граждане выдвигали рост преступности. Давали о себе знать и не решенные ранее проблемы федеративных отношений.
15 февраля 1994 г. подписан Договор между Россией и Татарстаном. В нем не было сказано о том, что республика находится в составе России и признает верховенство федеральной Конституции. Договор снял некоторые проблемы, но многие политики считали, что он является шагом назад в сравнении с Конституцией, отступлением от конституционной федерации к асимметричной, договорной. Татарстан сохранял большую, чем другие субъекты, самостоятельность во внутренних делах, но, что важнее, оговорил особые, льготные бюджетные отношения с Москвой. Этот пример оказался заразительным. В 1994-1995 гг. другие республики также пошли на заключение договоров с Федеральным центром. В результате они перечисляли в общий бюджет намного меньше средств, чем «рядовые» субъекты, и, следовательно, не участвовали в решении программ, требовавших общегосударственного финансирования. Естественно, что к борьбе за привилегии, а фактически к расшатыванию Федерации, позже подключились и другие регионы.
Намного более драматично складывалась ситуация вокруг Чеченской республики. Негативные последствия ее фактического пребывания вне правового поля России осознавали многие политики. Но в отношении путей исправления ситуации единства не было. В 1992-1994 гг. ставка делась на поддержку внутричеченской оппозиции режиму Д. Дудаева, которая, однако, не привела к ожидаемому результату. Особенно трагичными выглядели события 26 ноября 1994 г., когда возглавляемая У. Автурхановым группа противников Дудаева (численностью около 2 тыс.) двинулась на штурм Грозного. Ее сопровождали более 100 танков и бронетранспортеров. Но город взять не удалось, танковая колонна была разгромлена, а несколько десятков танкистов попали в плен к дудаевцевцам. На допросах выяснилось, что это — не представители оппозиции, а кадровые российские офицеры, привлеченные для спецоперации. Ее неудача склонила некоторых московских политиков и военных к убеждению, что проблему можно решить только силами войсковой операции. 11 декабря 1994 г. на территорию республики, при поддержке танков и авиации, были введены армейские части. Они должны были «разоружить незаконные бандформирования» и «восстановить конституционный порядок». Расчеты на то, что поставленные задачи можно решить ограниченными силами и в сжатые сроки, не оправдались. Начавшаяся, как говорили, «война в Чечне» унесла десятки тысяч человеческих жизней, стала одним из важнейших факторов внутренней политики России.
Неудачи в социально-экономическом развитии, вызывающая все большее общественное возмущение вооруженная кампания в Чечне делали правительство все менее популярным, часто под огонь критики попадал и Президент. Важным индикатором массового недовольства стали результаты выборов в Госдуму прошедших в декабре 1995 г. Всего в кампании участвовали 43 партии и избирательных объединения, но в Думу прошли лишь четыре. КПРФ получила 157 мест (34,9%), ЛДПР — 51 (11,4), «Яблоко» — 45 (10) и «Наш дом Россия» — 55 (12,2). Результаты выборов выглядели крайне неблагоприятно для исполнительной власти. Во-первых, более чем вдвое, увеличили свое представительство коммунисты. Секретарь ЦК КПРФ Г. Н. Селезнев стал спикером, а его товарищи по партии возглавили важные думские комитеты. Во-вторых, прошедшие в Думу ЛДПР и «Яблоко» также демонстрировали оппозиционность правительству. В-третьих, гайдаровский «Демократический выбор России» (преемник «Выбора России») в Думу не прошел вовсе, а проправительственный НДР набрал голосов намного меньше, чем прогнозировали его лидеры.
В этой связи намного более важными представлялись намеченные на июнь 1996 г. президентские выборы. Кандидатами на этот пост были зарегистрированы Б. Н. Ельцин, Г. А. Зюганов, Г. А. Явлинский, В. В. Жириновский, А. И. Лебедь, С. Н. Федоров, М. С. Горбачев, М. Л. Шаккум, B. А. Брынцалов. Рейтинг действующего главы государства не превышал 7-8 %, в то время как его основной потенциальный соперник, Зюганов, опирался на поддержку 20% населения. Стремление сохранить за собой высший государственный пост заставило Ельцина особенно чутко учитывать и внимательно откликаться на доминирующие в обществе настроения, оперативно решать волновавшие людей проблемы. Эти обстоятельства предопределили общественно-политическое развитие страны в 1996 г.
В конце 1995 — начале 1996 гг. президент отправил в отставку непопулярных лиц из своего окружения (А. В. Козырева, А. Б. Чубайса, C. М. Шахрая, С. А. Филатова), с именами которых связывались неудачи 1992-1995. В январе 1996 г. правительство призывает к разработке новой программы преобразований, выступает с осуждением «реформ, не нацеленных на человека», против некритического использования западного опыта. В январе-апреле 1996 г. Президент подписывает серию указов, направленных на своевременную выдачу зарплаты работникам бюджетной сферы, компенсационные выплаты пенсионерам, повышение стипендий студентам и аспирантам. Предпринимаются энергичные шаги в решении чеченской проблемы (от разработки плана мирного урегулирования до физического устранения Дудаева и прекращения военных операций). Подписанием соглашений между Россией и Белоруссией, а также между Россией, Белоруссией, Казахстаном и Киргизией демонстрируется серьезность интеграционных намерений на постсоветском пространстве. Президент совершил 52 поездки в регионы, Москва активизировала заключение двусторонних договоров — наподобие «татарстанского» — теперь уже с краями и областями России, которым предоставлялись льготы. Мобилизуется международная поддержка: России обещают новые кредиты, в мае 1996 г. лидеры «большой семерки» собираются в Москве для обсуждения проблем ядерной безопасности. В эфире абсолютно доминировал действующий Президент, выступавший в роли общенационального лидера.
Все эти и другие меры дали значительный, но все же ограниченный эффект. Ельцину удалось быть избранным 53,8% голосами во втором туре, во многом благодаря заключенному с А. И. Лебедем союзу. Набравший в первом туре 14,5% генерал принял предложение Президента возглавить Совет безопасности и призвал своих избирателей голосовать за Ельцина. В первом туре превосходство действовавшего Президента над основным конкурентом не выглядело убедительно: несмотря на использование многих преимуществ (административных, финансовых, информационных ресурсов), Ельцин получил лишь 35,2 % голосов против 32% Зюганова. Вторая победа первого российского Президента знаменовала сохранение сложившейся к тому времени системы общественных отношений.
Второе президентство Б. Н. Ельцина. Эффективное функционирование политической системы России во многом зависит от Президента. Его взгляды, позиции, а также дееспособность и личностные особенности оказывают большое влияние на формирование государственной политики в самых разных областях. В период второго президентства Ельцина стали очевидны авторитаризм, стремление удержаться у власти, патернализм, отход от конструктивного диалога с другими структурами публичной власти при подготовке и принятии многих важных решений.
«Президентская гонка-96» оказала большое влияние на социально-экономическую и политическую ситуацию в России. Некоторые журналисты характеризовали ее как «пейзаж после битвы». Ускорился промышленный спад, в первом полугодии «заморожено» большинство инвестиционных проектов. Правительству пришлось пойти на значительные заимствования, чтобы профинансировать предвыборные обещания президента (не только прямые агитационные затраты, но и расходы, направленные на временное улучшение благосостояния избирателей). Под выборы был выделен кредит МВФ на 10,2 млрд долларов, а также 3 млрд в виде займов западных правительств. Однако основное бремя расходов пришлось нести населению России. За шесть месяцев внутренний государственный долг в виде обязательств по ГКО вырос почти на 100 трлн рублей или на 20 млрд долларов. Это означало, что правительству долгое время предстояло отказываться от реализации насущных бюджетных нужд во имя погашения «выборных» долгов.
Не оправдались прогнозы некоторых политиков и экономистов, согласно которым после ликвидации угрозы победы коммунистов инвестиции «хлынут в страну рекой». После выборов Запад открыто дал понять, что угроза возвращения к власти КПРФ — не единственное препятствие для вложений. Основной тормоз для экономического роста виделся в политической нестабильности России, непредсказуемом поведении ее лидеров.
Положение в Чеченской республике, где накануне выборов было достигнуто временное замирение, вновь обострилось, а вскоре возобновились боевые действия. 6 августа 1996 г. отряды чеченских боевиков штурмом взяли Грозный. 10 августа — следующий после инаугурации день — Б. Н. Ельцин объявил днем траура. 22 и 30 августа в Хасавьюрте состоялись переговоры секретаря Совета безопасности России А. И. Лебедя и начальника штаба дудаевских войск А. Масхадова. В результате были подписаны важные документы, согласно которым стороны прекращали боевые действия, федеральная власть выводила свои войска с территории Чеченской республики, а решение вопроса о статусе Чечни откладывалось до 2001 г.
Хасавьюртовские соглашения вызвали неоднозначную оценку. Чеченцы трактовали их как закрепление своей победы в войне и суверенитета, поскольку «враг» покидал территорию республики. Генерал A. И. Лебедь усматривал успех в том, что удалось остановить кровопролитие и открывалась возможность вновь перевести урегулирование конфликта в политическое русло. Лебедя поддержали «правозащитники». Однако соглашение резко осудили воевавшие в Чечне генералы. Военные были недовольны тем, что политики, решая сиюминутные задачи, не дали войскам возможности «добить противника». Они обращали внимание и на то, что передышка до 2001 г. была выгоднее чеченским сепаратистам, дает им возможность найти поддержку внутри России и за ее пределами, лучше подготовиться к возобновлению войны («помех» со стороны политиков военные опасались и во второй чеченской кампании, однако в ноябре 2002 г. Президент заверил, что «второго Хасавьюрта не будет»).
Летом-осенью 1996 г. возросло политическое влияние сил, выступавших в поддержку Б. Н. Ельцина при повторном переизбрании. Большую активность проявлял Секретарь Совета безопасности А. И. Лебедь, который давал понять, что не считает нынешнюю должность вершиной своей политической карьеры. Главный «менеджер» избирательной кампании Ельцина А. Б. Чубайс был назначен главой президентской Администрации, став, как считали, фактически вторым лицом в государстве.
B. С. Черномырдин укрепил свои позиции на посту премьер-министра. В правительство на роль вице-премьера был приглашен президент ОНЭКСИМ — банка В. Потанин. Его имя связывали с понятием «семибанкирщина», означавшем соглашение нескольких наиболее богатых и влиятельных российских банкиров, объединившихся в феврале 1996 г. в Давосе для поддержки Ельцина на выборах (сам термин навевал воспоминания о «семибоярщине» — особом органе власти периода Смутного времени 1610-1612 в России).
Примерно в это же время в политический лексикон вошло и прочно утвердилось слово «олигарх». Понятие «олигархия» стали использовать при характеристике взаимоотношений власти и бизнеса в России. Под этим имелись в виду неформальные союзы крупных предпринимателей и высшего чиновничества. При поддержке зависимых от них СМИ, они показали свои способности добиваться значительных результатов и в бизнесе, и в политике. После 1996 г. это выразилось, в частности, в подборе кадров высшей бюрократии. Ранее при назначении чиновника определяющее значение имела его политическая ориентация, теперь — принадлежность к олигархической группировке. После выборов, когда миновала общая для всех опасность «коммунистической реставрации», на первый план вышли конкурентные противоречия между разными олигархическими кланами. Это породило череду публичных скандалов, приводивших к настоящим «информационным войнам».
В 1996-1999 гг. существенным фактором российской политики стало состояние здоровья Президента. Известие о своем повторном избрании Ельцин встретил на больничной койке. Осенью 1996 г. он перенес тяжелую операцию на сердце, а зимой 1996-1997 гг. боролся с простудным заболеванием. Все это привело к возникновению такого специфического российского института поддержки президентской власти, который получил название «Семья». Ее образовал достаточно узкий круг лиц, в который входили некоторые члены семьи Б. Н. Ельцина в буквальном смысле слова, и люди, предельно ей близкие или стремившиеся стать таковыми, а также те, кто был готов играть по правилам «семейной» политики. Появление «Семьи» было связано с «недостроенностью» российской политической системы, когда в условиях отсутствия демократических процедур «подстраховки» теряющего дееспособность лидера их роль могла выполнять близкая ему неформальная группа. Она брала на себя функции выработки курса и подбора кадров. Тем самым актуализировались теневые политические механизмы, которые содержали большой риск их использования в узкогрупповых интересах.
Оправившись от болезней, весной 1997 г. Б. Н. Ельцин вернулся к активной деятельности. Произведена была реорганизация правительства, в котором ключевая роль отводилась двум вице-премьерам — А. Б. Чубайсу и Б. Е. Немцову, тесно связанным с партией «Демократический выбор» Е. Т. Гайдара. Новым Кабинетом была разработана программа первоочередных мер, известная под названием «Семь главных дел». Намечалось ликвидировать задолженности по зарплате, перейти к «адресной» социальной поддержке, внедрить единые правила игры для банкиров и предпринимателей, ограничить влияние «естественных монополий», вести борьбу с чиновничьим произволом и коррупцией, активизировать региональную экономическую инициативу, широко разъяснять общественности смысл и цели предпринимаемых шагов. Проводимый курс стали называть «Второй либеральной революцией»
Правительство энергично взялось за решение поставленных задач, однако не все предлагаемые им меры получили парламентскую и более широкую общественную поддержку. Особенно бурно обсуждалась намеченная реформа жилищно-коммунального хозяйства, означавшая для населения «шоковое» повышение цен на услуги в этой сфере: до 1997 г. оно оплачивало лишь 10-20% реальных коммунальных расходов. Внимание общественности привлекли и жесткие бескомпромиссные столкновения между различными группировками российского бизнеса, развернувшими борьбу за передел лакомых кусков приватизируемой госсобственности. Осенью 1997 г. широко обсуждали обстоятельства приватизации «Связьинвеста» и проявленную при этом необъективность некоторых членов правительства. Это наносило ощутимый удар по престижу власти, провоцируя скандалы и отставки.
Итоги годовой деятельности команды «младореформаторов» получили в целом доброжелательную оценку в прессе, несмотря на то что большую часть намеченного сделать не удалось. В ежегодном Послании Президента Федеральному Собранию в феврале 1998 г. констатировалось, что правительство не справилось со своими задачами. Однако острой публичной критики премьера и его заместителей не последовало, поэтому Указ Ельцина от 23 марта 1998 г. об увольнении в отставку В. С. Черномырдина и его правительства выглядел сенсационно. Отсутствие объяснений со стороны главы государства многим дало основание трактовать его поступок как проявление сумасбродства. Однако уже вскоре стало ясно, что в основе решения Президента было осознание приближения краха проводившейся много лет экономической политики, которую связывали с именем премьера.
Указ Президента положил начало затяжному политическому кризису. На фоне отставки политического «тяжеловеса» В. С. Черномырдина предложение Думе одобрить в качестве премьера малоизвестного молодого С. В. Кириенко выглядело как очередной «каприз» главы государства. И хотя под нажимом Ельцина депутаты утвердили внесенную кандидатуру, правительство Кириенко не могло рассчитывать на безоговорочную поддержку парламента в то время, когда ситуация требовала быстрых и решительных действий.
Финансовый обвал 17 августа 1998 г. привел не только к падению правительства. 21 августа на внеочередном заседании Думы 248 депутатов призвали Президента добровольно уйти в отставку — в его поддержку выступили лишь 32 законодателя. На этот раз парламент продемонстрировал невиданное единодушие и готовность решительно противостоять Президенту при формировании нового Кабинета. Чтобы обезопасить Думу от возможного роспуска, депутаты выразили готовность инициировать процедуру импичмента. Перед угрозой утраты власти Ельцин был вынужден уступить. 10 сентября 1998 г. он предложил на пост премьера академика Е.М Примакова, который в том момент возглавлял российский МИД. Глава государства впервые назначил главой правительства кандидата, предложенного Думой: его одновременно выдвинули и коммунисты, и «Яблоко», поддерживали и другие фракции. Показательно, что Примаков был утвержден с первой попытки, получив 315 голосов вместо необходимых 226.
Включение в состав правительства на должность вице-премьера коммуниста Ю. Д. Маслюкова дало основание говорить о «полевении» исполнительной власти, хотя в целом премьер и новый Кабинет стремились быть политически нейтральными. Стремясь уйти от возможных обвинений, Примаков не выступал с широковещательными программами, придерживаясь тактики решения конкретных дел. В то же время правительство не пошло на радикальные изменения курса. Важность широкой общественной поддержки для исполнительной власти ярко продемонстрирована при обсуждении бюджета на 1999 г.: самое «левое» после 1992 г. правительство провело через Думу самый «жесткий», «либеральный» бюджет. Сделаны были шаги в сторону поддержки реального сектора. Примаков выступал за государственное регулирование экономики, которое, по его мнению, отличает цивилизованный капитализм от дикого.
Время премьерства Примакова в политической истории России характеризуется как период «двойного лидерства». Главой государства с огромными полномочиями оставался утративший былую популярность Президент. Другим лидером был Председатель Правительства, который опирался на поддержку большинства Думы, пользовался авторитетом среди предпринимателей. Его влияние и популярность росли и в связи с длительными перерывами в работе часто болевшего Ельцина. За 8 месяцев удалось добиться некоторых позитивных перемен в экономике, но главное — значительно стабилизировать общественно-политическую ситуацию. Тем неожиданней был Указ об отставке Е. М. Примакова, подписанный президентом 12 мая 1999 г. Причины этого, казавшегося тогда иррациональным, шага обнаружились позднее.
Примаков за короткое время сумел стать крупной, достаточно самостоятельной политической фигурой. Стремясь оставаться в политическом «центре», он не торопился бросить весь свой авторитет на поддержку уже не очень популярного Президента. Так, в Кремле не могли быть довольны тем, что лояльная к премьеру Дума, не отказалась от проведения импичмента в отношении Президента в мае 1999 г. Для успеха задуманной акции требовалось собрать 300 голосов по одному из пяти пунктов обвинения. За признание Ельцина виновным в подписании
Беловежских соглашений и развале СССР голосовали 240 депутатов, против — 72. Виновным в трагических событиях осени 1993 г. Ельцина сочли 263 депутата, не согласились с этим 60. Обвинение в развязывании войны в Чечне поддержали 283 депутата, не разделили этого мнения — 43. В развале армии его обвинил 241 депутат, голосовали против 77. Проведение политики геноцида против российского населения поставили ему в вину 238 депутатов, против голосовали 88. Фактически три четверти депутатов выразили политическое недоверие Ельцину. Результаты голосования отражали массовые общественные настроения: по данным социологов, в конце 1998 г. 85% опрошенных преодоление кризиса в России связывали с уходом в отставку действующего Президента.
Однако не импичмент был главной причиной отстранения Е. М. Примакова. В окружении Ельцина он вызывал сомнения как возможный преемник на посту Президента, выборы которого должны были состояться через год, в июне 2000. Премьер-министр не раз высказывал резко отрицательное отношение к коррупции в высших эшелонах власти. Зимой 1999 г. Генеральный прокурор России Ю. И. Скуратов «дал ход» расследованию ряда дел, в которых могли оказаться замешенными известные политики. Подобные расследования были способны привести к самым непредсказуемым результатам. Уже тогда многие политологи считали, что с весны 1999 г. в центре внимания Б. Н. Ельцина была именно проблема поиска преемника.
Его имя названо Ельциным 9 августа 1999 г. после подписания указа о назначении В. В. Путина и.о. премьер-министра, чье вступление в должность совпало по времени с началом крупномасштабной операции против чеченских боевиков. Он возглавил антитеррористическую операцию, выступив не только в качестве энергичного организатора борьбы, но и человека, способного морально, психологически объединить россиян, которые стали связывать с молодым премьером надежды на восстановление стабильности, порядка и постепенное улучшение жизни. Имидж «молодого Андропова» многим импонировал. О росте популярности молодого премьера свидетельствовал значительный успех поддержанного им нового общероссийского движения «Единство», которое на парламентских выборах в декабре 1999 г. набрало 23,3% голосов, едва не обойдя коммунистов (24,2).
Наличие политической воли, готовность российского руководства решительно вести борьбу против терроризма и сепаратизма не могли автоматически гарантировать установление скорого мира в республике. Это было во многом обусловлено ситуацией, которая сложилась в Чечне к лету 1999 г. После хасавьюртовских соглашений 1996 г. чеченские политики пытались решить три задачи: консолидировать общество и заложить основы чеченской государственности; наладить отношения с Россией и получить от нее компенсацию за ущерб; добиться международного признания Чеченской республики Ичкерия. Однако ни одной из этих целей им достигнуть не удалось.
В этих условиях были необходимы новые выборы президента Чечни, способного сплотить общество и вести продуктивный диалог с Москвой. Прошедшие в январе 1997 г. выборы принесли убедительную победу А. Масхадову, получившему 60% голосов, его основные противники — Ш. Басаев и З. Яндарбиев — собрали соответственно 20 и 10. Выборы «умеренного» Масхадова демонстрировали желание большинства чеченцев избегать крайностей и создавали предпосылки для нормализации обстановки. Одновременно голосование показало, что часть чеченского общества, прежде всего молодежь, по-прежнему разделяли радикальные настроения. Раскол внутри сепаратистов имел в основе три причины: борьбу за власть; отсутствие единой позиции в отношении Москвы; различия во взглядах на будущее чеченского общества и государства. Последняя причина во многом связывалась с религиозным фактором.
Дудаев, а вслед за ним Масхадов, будучи приверженцами ислама, выступали за светское государство. Им противостояла группа радикалов во главе с Яндарбиевым, взявшая на вооружение фундаменталистсткую версию ислама (она получила название «ваххабизма»). Эти лидеры настаивали на создании государства на религиозной основе. В 1997 г. в Конституцию республики были внесены изменения, и ислам стал государственной религией. Создан был Верховный шариатский суд. Все это ставило под сомнение легитимность «светского» президента Масхадова, о чем вскоре заговорили Ш. Басаев и другие полевые командиры.
Инструментальное использование религии как орудия в борьбе за власть привело к острым — вплоть до вооруженных — столкновениям между сторонниками Масхадова и более «правоверными» его соперниками. Последние стремились опереться на поддержку международных исламских фундаменталистских организаций, что уже в 1996 г. привело к интернационализации конфликта. В Чечне появились иностранные наемники, сторонники «ваххабитов» стали пользоваться различными формами помощи из-за рубежа. К началу 1999 г. в республике фактически сложилось двоевластие, раскол в среде сепаратистов стал постоянно действующим фактором. Это, с одной стороны, облегчало борьбу Москвы против «повстанцев», а с другой — крайне осложняло переговорный процесс. Кроме того, в Чечне действовали и относительно автономные полевые командиры, специализировавшиеся на криминальном «бизнесе».
Радикально настроенные чеченские политики выступили за объединение Северного Кавказа на основе исламской идеологии. В середине 1999 г. их главной задачей стало даже не закрепление независимости Чечни, а политическая и идейная экспансия в ближайшие республики, прежде всего в Дагестан и Ингушетию. Поход Ш. Басаева в августе 1999 г. в Дагестан, несмотря на всю его авантюрность, в случае успеха мог быть использован для окончательного оттеснения Масхадова от власти в Чечне и ужесточения отношений с Москвой. Однако этим планам не суждено было сбыться, поскольку ситуация менялась в России.