С упразднением вотчинной власти дворянства не мог оставаться прежним строй местного управления. Освобождение крестьян закономерно должно было привести к введению народного представительства, т.е. признанию политических прав российских граждан. К 1860-м гг. в обществе сложилось устойчивое мнение о необходимости создания бессословных представительных органов. Однако пойти на введение общероссийского представительства самодержавие не решилось. Тем не менее произошедшие изменения были столь велики, что неизбежно повлекли за собой преобразования во всех сферах русской жизни.
Реформы местного управления
Реформы местного самоуправления — земскую и городскую — можно назвать вторыми по важности после крестьянской реформы 1861 г. Речь идет о реформах, посредством которых в российские условия внедрялись некоторые элементы конституционного строя. Таким образом, в России создание органов самоуправления намного предшествовало конституции.
Устройство земского самоуправления диктовалось потребностями капиталистического развития страны: развитием земледелия, промышленности, торговли, путей сообщения, ростом народонаселения. Прежняя администрация уже не справлялась с возникавшими проблемами: непригодностью путей сообщения, систематическими неурожаями, низкой агрикультурой, падежом скота, почти сплошной неграмотностью населения. Капитализм требовал серьезного улучшения местного хозяйства при развитии внутреннего рынка. Новые органы местного управления были призваны решать такие вопросы.
В 1864 г. было введено местное самоуправление — земство. Каждые три года представители разных сословий избирали гласных депутатов в уездное земское собрание, а оно посылало гласных в губернское собрание. Собрания формировали исполнительные органы — уездные и губернские земские управы. Земствам предоставлялось право нанимать служащих и получать от населения обязательные сборы, или налоги, размеры которых устанавливались в зависимости от ценности имущества или от величины дохода. Губернаторы осуществляли надзор за законностью земских решений и утверждали председателей земских управ. Только губернатор мог наложить вето на постановление собрания. Земства не располагали исполнительной властью. Они рассматривались как учреждение не государственное, а общественное, которому надлежало заниматься местными хозяйственными вопросами (хозяйство, торговля, пути сообщения, образование и т.п.).
В ходе буржуазных реформ 1860—1870-х гг. были созданы лишь местные представительные органы, полностью лишенные политических функций и направленные исключительно на удовлетворение местных экономических и культурно-хозяйственных интересов. Тем не менее земства сыграли значительную роль в общественном развитии пореформенной России и формировании традиций российского парламентаризма.
В основу деятельности органов местного самоуправления легла не идея децентрализации государственного суверенитета, или, иными словами, разделения власти, а концепция, которая резко противопоставляет общество государству. Из этой концепции вытекало, что вмешательство государства в общественную сферу представляет собой вредное явление. Считалось естественным, что те вопросы, которые возникали, должны решаться силами общества, а не бюрократии. Поэтому зем- :тва стали теми органами, где прогрессивные силы пытались организоваться и работать на либеральное развитие России. Их значение трудно переоценить: впервые в русской истории было воплощено стремление общества к самостоятельной деятельности в собственных интересах.
Создание земств основывалось на буржуазных принципах выборности, самоуправления, независимости от администрации и всесословности. Доведенная до логического конца снизу доверху сословной иерархии реформа местного самоуправления означала бы введение в России представительного правления, т е. ограничение самодержавной власти, а значит, коренное переустройство политической системы. Земство могло послужить основой построения будущей российской государственности, обеспечить рациональное развитие экономики, стать ступенью к преодолению политического и гражданского неравенства в России. Но этого не произошло: земская система не была создана на уровне волости, с одной стороны, и на верхнем уровне, где ее должен был венчать общероссийский парламент, — с другой. Вот почему земства представляли собой как бы «здание без фундамента и крыши». Незавершенность земского самоуправления неизбежно отрывала его от самых насущных нужд местного населения и лишала возможности действовать как единое целое, представлять интересы всего населения России.
Кроме того, самодержавие постаралось ограничить компетенцию земств местными вопросами: школой, медициной, почтой, благоустройством дорог, местным хозяйством, благотворительностью, статистикой. Правительство также искусственно создавало численный перевес дворян в составе земств, а председателями земских собраний становились предводители дворянства (главы сословных дворянских органов). Введение земств ограничивалось и территориально: оно распространялось только на 34 губернии европейской России, западные же территории остались без местного самоуправления. Пресекались контакты между земствами на уровне губерний. Самодержавие опасалось того, что земства сыграют роль политической оппозиции, выражавшей стремление населения запада империи к независимости.
И все же в обществе оптимистично смотрели на возможности земства и его перспективы. Зарождение местного самоуправления во многом преобразило жизнь русской деревни. К службе по найму в земских собраниях и управах привлекался широкий круг русской демократической интеллигенции. Тысячи энтузиастов стремились послужить народу своим трудом, своими знаниями, и земство предоставило им такую возможность. Впервые в истории России в селах появились квалифицированные врачи, учителя, агрономы, ветеринары, трудами земских статистиков была создана ясная картина хозяйственной жизни страны.
Земства стали уступкой самодержавия буржуазному развитию, требовавшему децентрализации местного самоуправления, они выражали идею буржуазного либерализма. Земская реформа явилась непосредственным продолжением крестьянской реформы, она дополняла ее в области административной, вводя буржуазно-правовое начало в общественные отношения. Даже в урезанном виде оно представляло опасность для самодержавия, оставаясь единственным институтом самодержавной России, основанном на выборности и всесословности.
В 1870 г. по подобию земского было создано городское самоуправление. Население 509 городов получило право каждые четыре года избирать городскую думу, которая формировала городскую управу. Руководил думой и управой городской голова. К выборам допускались все сословия, но высокий имущественный ценз сильно ограничивал круг избирателей. В частности, в Москве в него входило лишь 3,4% населения.
Судебная реформа
Среди буржуазных реформ 60—70-х гг. XIX в., открывших путь капиталистическому развитию, центральное место занимает судебная реформа. Российское судопроизводство основывалось на средневековых принципах: тайном, письменном ведении судебных дел, формальной оценке документов, неравенстве сторон с точки зрения сословности, зависимости суда от администрации. Судебная система состояла из множества инстанций. Требовалась коренная реформа всего судопроизводства.
Во взглядах на проведение реформы наметилось два основных направления. За частичную эволюцию российского судопроизводства с привнесением в него элементов западноевропейского права выступал глава II отделения, ответственного за законодательство, граф Д.Н. Блудов. Директор департамента морского министерства князь Д.А. Оболенский обосновывал необходимость отказа от наследия прошлого в отечественном законодательстве и перехода к западноевропейским институтам: гласности, устному ведению дел, состязательности, адвокатуре, упразднению формальной теории доказательств. Его поддержал великий князь Константин Николаевич. Записка Оболенского получила значительный общественный резонанс. Необходимость изменений обусловливались практическими соображениями — отменой крепостного права.
Нужна была немедленная реорганизация полиции, так как функции по поддержанию порядка среди бывших крепостных должны были перейти от помещика к ней. Одновременно с освобождением крестьян, согласно теории и практике буржуазного государственного строительства, судебная власть была отделена от исполнительной. Учреждался институт судебных следователей, по примеру Западной Европы решение маловажных дел передавалось мировым судам, которые отличались оперативностью и публичностью их ведения. Этим была достигнута реформация низшего звена судебной системы как первоочередная мера, но предстояло изменить всю систему целиком.
Проведение судебной реформы перевели из II отделения в Государственную канцелярию. Были привлечены крупнейшие юристы В.П. Бутков, С.И. Зарудный, К.П. Победоносцев, С.П. Шубин и др. Они приняли решение отказаться от «исторических начал» российского правосудия и ввести начала, «несомненное достоинство которых признано в настоящее время наукою и опытом европейских государств».
Члены комиссии впервые смотрели на законодательство о правосудии как на стройную систему с внутренними закономерностями и взаимообусловленную нормами, институтами, построенную так, что если убрать или существенно изменить один из элементов, то и вся она потеряет устойчивость. Исходя из этих убеждений, почерпнутых из практики западноевропейской юстиции, прогрессивных учений И. Бентама, К. Миттермайера и других западных мыслителей, и были разработаны «Основные положения преобразования судебной части в России»: отделение судебной власти от исполнительной и законодательной, несменяемость судей, введение состязательного процесса вместо следственного, отделение судебной части от исполнительной, введение гласности и уничтожение канцелярской тайны, учреждение двух судебных инстанций — при судах адвокатуры (постоянных присяжных поверенных) и прокурорского надзора с обвинительными функциями, рассмотрение мелких дел мировыми судами, сокращенное словесное судопроизводство для дел простых и маловажных, введение института присяжных заседателей, отмена теории формальных доказательств, учреждение кассационного суда и нотариата.
20 сентября 1862 г. «Основные положения», ставшие программой судебной реформы, были утверждены Александром II и опубликованы для обсуждения общественностью, чему прежде не было прецедентов. Невольно возникает вопрос: почему самодержавие решило осуществить судебную реформу на принципах буржуазного правосудия? Одной из причин стало то, что целью освобождения крестьян, как уже было сказано, было формирование «крестьян-собственников», т.е. того сословия, которое правительство желало создать в дальнейшем. Это можно было сделать лишь гарантируя неприкосновенность собственности, личности и частной предпринимательской деятельности. Только новая юстиция могла служить для новых собственников гарантом неприкосновенности земли. Так как русское правосудие не имело для этого необходимых традиций, был взят образец, доказавший свою дееспособность на практике, — западноевропейская система правосудия, построенная на принципах буржуазного судопроизводства и обоснованная правовой теорией.
Реформа носила последовательно буржуазный характер, но вместе с тем имела некоторые феодальные черты: чиновники, совершившие преступления по службе, могли привлекаться к судебной ответственности только с разрешения начальства; в делах по государственным преступлениям суд присяжных являлся судом сословных представителей из дворян; дела с участием крестьян были подведомственны своим сословным судам.
Вообще правовые отношения людей, принадлежавших к крестьянскому сословию, были основаны на местном крестьянском обычном праве. Отсюда вытекала и необходимость особых местных крестьянских судов. Нормы, по которым наказывались крестьяне, тоже не совпадали с всеобщими. За некоторые преступления полагались наказания мягче, чем иным сословиям, в отдельных случаях крестьяне наказывались за поступки, за которые другим вообще не полагалось никакого наказания. Кроме того, крестьяне подвергались видам наказания, давно уже упраздненным для других сословий, например телесному наказанию, остававшемуся в силе до 1904 г. Любопытно, что телесное наказание сохранялось потому, что лишение свободы, а особенно заключение в городской тюрьме, должно было, как считалось, деморализующе действовать на крестьянина: раз он побывал в тюрьме, на него всю жизнь будут смотреть, как на преступника, и в конце концов он нравственно погибнет, а патриархальная порка, напротив, имеет воспитательное значение.
Судебная реформа была самой последовательной и радикальной в ряду реформ 1860—1870-х гг., она создала новый, буржуазный суд и установила нормы правового порядка, в определенной степени ограничивавшие самодержавие.
20 ноября 1864 г. были приняты судебные уставы и создана стройная система судебных органов со строго определенной компетенцией: на низших ступенях — участковые мировые судьи, далее — уездный суд мировых судей, окружной суд, судебная палата, наверху пирамиды — Сенат как единая кассационная инстанция для всех судов России. Были введены суд присяжных, адвокатура, судебные следователи, независимые от полиции, апелляционный и кассационный порядок обжалования приговоров и решений, реорганизована прокуратура (прокурор стал представлять одну из сторон в процессе). Судопроизводство стало устным, гласным, состязательным, со свободной оценкой доказательств по внутреннему убеждению судьи.
Военная и финансовая реформы
Потребности капиталистического развития страны требовали упорядочить управление финансами, осуществить его централизацию. Назрела необходимость финансовой реформы. В 1860 г. был учрежден Государственный банк, который заменил прежние кредитные учреждения, получил преимущественное право кредитования торговых и промышленных заведений. Был упорядочен государственный бюджет: закон 1862 г. устанавливал для отдельных ведомств новый порядок составления смет. Единственным ответственным распорядителем всех доходов и расходов стал министр финансов.
В 1864 г. был преобразован государственный контроль: учреждены контрольные палаты, независимые от губернатора. С 1868 г. стали публиковаться годичные отчеты государственного бюджета. Была отменена система откупов, при которой большая часть косвенного налога шла не в казну, а в карманы откупщиков. На смену откупной системе пришла акцизная. Так, продажа вина объявлялась теперь свободной и облагалась свободным акцизным сбором, взимаемым государственными акцизными учреждениями.
Сохранялась подушная подать для крестьян, ремесленников и мещан, которая составляла 25% государственных доходов. Более 50% доходов давали косвенные налоги. Расходы на содержание армии и флота также составляли половину государственного бюджета, менее 1/10шло на народное образование.
Поражение в Крымской войне с очевидностью обнаружило отставание русской армии в организации военного дела от стран Западной Европы. Перестройка в русской армии началась с реформы военного управления. Во главе ее был поставлен военный министр Д.А. Милютин, брат автора крестьянской реформы. В ходе реформы было централизовано управление войсками, вся страна разделена на 15 округов, непосредственно подчиненных военному министру. Устройство военных судов и учебных заведений сближалось с гражданскими.
Была введена всеобщая воинская повинность, пришедшая на смену рекрутскому набору. Призывной возраст был установлен в 20 лет. Отменены телесные наказания в армии. Мужчина освобождался от действительной службы при условии, что он был единственным сыном у родителей, единственным кормильцем в семье при малолетних братьях и сестрах. Сроки действительной службы сокращались с учетом образования. Каждый солдат мог дослужиться до офицера независимо от сословной принадлежности.
Реформа образования
В пореформенный период наука и образование становятся уже не частным, а общественным делом. Требуются иные масштабы подготовки кадров образованных людей и изменение самой системы этой подготовки. Назрела необходимость реформ народного образования и просвещения. Реакционный университетский устав 1835 г. не мог отвечать новым требованиям. Университетскую реформу 1863 г. возглавили прогрессивные профессора петербургского университета К.Д. Кавелин, Б.Н. Чичерин, А.Н. Пыпин, М.М. Стасюлевич, В.Д. Спасович. Они выступали за предоставление университетам автономии, реальную власть профессуры и студенческого самоуправления, отмену платы за обучение и допущение женщин в университеты.
В 1863 г. был издан самый либеральный университетский устав в истории дореволюционной России. Он вернул университетам автономию, расширил круг деятельности университетских советов, ввел выборность ректора, деканов и профессоров. Студенты в отличие от профессуры не получили корпоративных прав, но стали зависеть не от правительственного инспектора, а от ученого совета. Был создан университетский суд.
19 ноября 1864 г. был введен новый гимназический устав. Учреждались два типа школ: классические гимназии, где изучались гуманитарные науки, иностранные языки, и реальные училища, где основное внимание уделялось естественным и точным наукам. Классические гимназии давали возможность поступать без экзаменов в университет, а реальные — в специальные институты или в университет только на физико-математический факультет. Программы классических гимназий отводили до 40% учебного времени на изучение классических языков и античной истории. Министр народного просвещения Д.А. Толстой был убежден, что только это может спасти от вольнодумства молодое поколение и сделать из него образцовых подданных. По положению о начальных училищах 1864 г. разрешалось открывать школы общественным учреждениям и частным лицам, но они находились под контролем губернских училищных советов. Все начальные школы подразделялись на министерские, земские и церковноприходские.
В эпоху перехода к буржуазным общественным отношениям встал вопрос о месте женщины в обществе и отношении к ее образованию. Образование традиционно считалось привилегией мужчин. Не только государственная деятельность, но и общественная жизнь предназначались как бы для мужчин. В то же время прогрессивные направления в педагогике предполагали одинаковую постановку мужского и женского образования. Начиная с середины XIX в. идея равенства полов и, следовательно, единых для всех детей принципов воспитания стала своего рода знаменем демократической педагогики. Однако в целом система женского образования в России XVIII — первой половины XIX в. не имела ни своего лицея, ни своего университета. Тип высокодуховной русской женщины сложился под воздействием русской литературы и культуры эпохи. В 60—70-е гг. XIX в. было положено начало среднему женскому образованию, средства для которого поступали от платы за обучение и за счет частных пожертвований. Появились высшие женские курсы — профессора В.И. Герье в Москве и профессора К.Н. Бестужева-Рюмина в Петербурге. Значительную роль в развитии женского образования сыграла поддержка ученых с мировым именем — Д.И. Менделеева, И.М. Сеченова, А.Н. Бекетова.
В 1865 г. была проведена цензурная реформа. В комиссию по ее проведению вошли председатель князь Д.А. Оболенский, министр народного просвещения А.В. Головин, министр внутренних дел П.А. Валуев. Реформа изменила основной подход к цензуре и заменила предварительную цензуру более мягкой. Отныне запрет на издание мог быть наложен не предварительно, по воле чиновника-цензора, а после публикации и только по суду. Этим занимались специальные суды для разбора «преступлений печатным словом». От предварительной цензуры в Петербурге и Москве освобождались все периодические издания и пресса. Контроль за цензурой сосредоточился в министерстве внутренних дел. В последующие 20 лет полномочия цензурного комитета непрерывно расширялись.
Общественная активность и ослабление цензурного контроля вызвали настоящий издательский и читательский бум. Пальму первенства по популярности удерживала «Библиотека для чтения». Огромную популярность получили «толстые» журналы, которые моментально откликались на острые проблемы и предоставляли свои страницы лучшим умам того времени: «Современник» Н.А. Некрасова, который вел свою «родословную» от А.С. Пушкина и В.Г. Белинского, «Русский вестник» М.Н. Каткова, «Вестник Европы» М.М. Стасюлевича, «Русское слово» Д.И. Писарева, «Русская мысль» и др. Эти либерально направленные журналы воспитали поколение русских людей, более всего ценивших свою независимость. Публицистика формировала мировоззрение целого поколения. Общественная волна просветительства впервые перешагнула границы России: в 1853 г. А.И. Герцен основал в Лондоне Вольную русскую типографию и приступил к изданию альманаха .«Полярная звезда» и газеты «Колокол».