§ 22. Конституция Российской Федерации 1993 г.

  • Почему Конституция РСФСР 1978 г. (даже с учётом внесённых в неё многочисленных дополнений и изменений) к концу 1980-х гг. перестала соответствовать потребности общественного развития?

1. Предпосылки конституционной реформы. Начиная с середины 1980-х гг. Конституция СССР 1977 г. и принятая на её основе Конституция РСФСР 1978 г. стали стремительно устаревать. Новые общественно-политические и социально-экономические реалии, возникшие в результате реформ, начатых М. С. Горбачёвым, вошли в радикальное противоречие с предписаниями действующего в этот период Основного закона, который провозглашал государство основным орудием «защиты революционных завоеваний, строительства социализма и коммунизма», а КПСС называл ядром политической системы. Советская система государственной власти представляла собой единую «вертикаль Советов», где не было места принципу разделения властей, сильному правительству и независимому судопроизводству.

Уже к 1989 г. Конституция пришла в противоречие с фактическим общественным развитием страны. Это и предопределило необходимость проведения конституционной реформы.

Поскольку РСФСР входила в состав СССР, то никакие политические и конституционные реформы на республиканском уровне не могли развиваться автономно и были самым тесным образом связаны с аналогичными процессами в союзном центре. Находясь в рамках единой политической системы, республиканские элиты объективно были вынуждены реагировать на «управляющие сигналы» из Центра, отвечая либо согласием, либо противодействием. Первоначально российское руководство фактически копировало решения центральных органов власти.

Вслед за учреждением в 1988 г. Съезда народных депутатов СССР и внесением соответствующих изменений в Конституцию СССР 1977 г. в октябре 1989 г. были внесены аналогичные поправки в текст действующей Конституции РСФСР. Но уже с весны 1990 г. перестройка в РСФСР, как и в других союзных республиках, пошла собственным путём. Изменения, которые вносились в систему государственного управления в РСФСР и российскую Конституцию 1978 г., стали отличаться от тех, что происходили на уровне Союза ССР.

В 1990 г. из Конституции РСФСР было полностью исключено упоминание о КПСС. Тем самым российские парламентарии сделали более радикальный шаг по сравнению с союзным Центром, который включил в Конституцию СССР принцип многопартийности и одновременно сохранил упоминание о КПСС.

Советский принцип всевластия Советов стал постепенно трансформироваться, но даже уточнённая Конституция не давала ясного ответа на вопрос, какая конкретно форма республиканского правления будет установлена — парламентская или президентская. Кроме того, в Конституции не был чётко изложен принцип разделения властей и не были разграничены их полномочия. В результате постоянно возникали конфликты между законодательной и исполнительной властью.

Постоянное внесение необходимых поправок в Конституцию РСФСР 1978 г. стало всё больше напоминать латание дыр. Только в период с ноября 1991 г. по декабрь 1992 г. в её текст было внесено более 400 поправок, которые зачастую противоречили друг другу, а не снимали объективно возникшие противоречия. Такая Конституция уже не могла служить инструментом политического сдерживания, быть базой для формирования общественно-политического согласия. Любая из политических сторон могла, опираясь на действующие конституционные нормы, убедительно обосновать прямо противоположные позиции. В итоге отсутствие непротиворечивого Основного закона, соответствующего реалиям политической и социально-экономической жизни, стало само провоцировать серьёзные политические кризисы.

2. Разработка новой Конституции России. Несмотря на то что новая Конституция была настоятельно необходима, процесс её создания, включавший согласование концепции, структуры, основных положений, объективно требовал довольно много времени и растянулся на несколько лет.

Конституционная комиссия, которой было поручено разработать текст нового Основного закона, была образована ещё на I Съезде народных депутатов РСФСР 16 июня 1990 г. Возглавил её Б. Н. Ельцин, его заместителем стал Р. И. Хасбулатов, а секретарём комиссии — народный депутат РСФСР О. Г. Румянцев. В ноябре 1991 г. «для упорядочения работы над проектом» она получила статус постоянно действующего органа.

Комиссия начала свою работу не с чистого листа. К тому времени уже существовали самые разные идеи и проекты. Например, был известен проект «Конституции Союза Советских Республик Европы и Азии», подготовленный в ноябре 1989 г. народным депутатом СССР, академиком А. Д. Сахаровым. Этот документ трудно назвать Конституцией в юридическом смысле, но это была цельная модель политического обновления государства.

Конституционная комиссия создала несколько вариантов проекта новой Конституции. Первый из них появился уже спустя 4 месяца после начала её работы и предусматривал парламентскую форму правления с президентом как номинальным главой государства. После доработки проект должен был рассматриваться на VI Съезде народных депутатов. Однако депутаты ограничились одобрением его общей концепции, а остальные вопросы отправили на новую доработку.

Фактически процесс подготовки затягивался. Камнем преткновения стало распределение полномочий ветвей власти как на федеральном уровне, так и в отношениях Центра и регионов.

В качестве ответа на этот вызов стали возникать авторские варианты новой Конституции. Среди них — опубликованный в апреле 1992 г. «Вариант ноль» С. М. Шахрая и появившийся чуть ранее проект С. С. Алексеева и А. А. Собчака (подготовленный от имени Российского движения демократических реформ). В целом практически все конституционные проекты напоминали друг друга в разделах, касающихся прав и свобод человека и гражданина, но заметно отличались от варианта Конституционной комиссии по части принципов разграничения компетенции между ветвями власти.

Между тем противостояние Президента и Верховного Совета, в отсутствие новой непротиворечивой Конституции, привело к ситуации фактического двоевластия. 18 мая 1992 г. Президент России Б. Н. Ельцин, выступая в Барнауле, заявил, что де-факто в России существует конституционный кризис. Он считал, что новая Конституция должна узаконить сильную президентскую форму правления. Верховный Совет исходил из необходимости сохранения полновластности Советов и сокращения полномочий Президента.

К концу 1992 г. появился ещё один вариант «официального проекта» Конституции РФ, который тоже не был принят.

Процесс разработки новой Конституции, возможно, продолжался бы ещё дольше, если бы углубление конституционного кризиса не привело страну к резкому обострению политической ситуации и всенародному референдуму 25 апреля 1993 г. Б. Н. Ельцин решил «выйти на референдум» с собственным проектом Конституции РФ, чтобы граждане не просто голосовали за доверие парламенту или главе государства, но имели возможность обсудить программу будущего государственного устройства. По его поручению такой документ подготовили С. С. Алексеев и С. М. Шахрай.

Честь и слава Отечества

СЕРГЕЙ СЕРГЕЕВИЧ АЛЕКСЕЕВ (1924-2013)

Советский и российский учёный-правовед, председатель Комитета конституционного надзора СССР, народный депутат СССР (1989—1991), доктор юридических наук, профессор, член-корреспондент Академии наук СССР (1987), член-корреспондент Российской академии наук (1991). Лауреат Государственной премии СССР (1977).

29 апреля 1993 г. Б. Н. Ельцин на совещании в Кремле с участием глав субъектов Федерации представил свой так называемый «президентский проект» Конституции РФ. В тот же день Верховный Совет РФ дал Конституционной комиссии очередное поручение доработать «парламентский вариант», планируя для его принятия созвать 17 ноября 1993 г. Съезд народных депутатов.

Чтобы вывести ситуацию из тупика, Президент РФ подписал 12 мая 1993 г. Указ № 660 «О мерах по завершению подготовки новой Конституции Российской Федерации», в котором назвал конституционный кризис главным препятствием для осуществления демократических реформ и поручил для его преодоления подготовить в июне 1993 г. проект на основе «президентского варианта». Для завершения подготовки проекта Конституции было созвано Конституционное совещание, в работе которого приняло участие более 700 представителей органов власти и местного самоуправления, политических партий, общественности.

Это совещание работало до начала июля 1993 г. За это время в его адрес поступило более 50 тыс. замечаний и предложений к проекту Конституции. После их обсуждения первоначальный «президентский вариант» был дополнен целым рядом новых положений. Итоговый вариант проекта новой Конституции РФ был одобрен Конституционным совещанием 12 июля 1993 г.

В конце июня 1993 г. Верховный Совет РФ принял решение отказаться от сотрудничества с президентской стороной и активизировал работу Конституционной комиссии. Ключевой идеей Верховного Совета стало принятие Конституции не только на Съезде народных депутатов, но и на всенародном референдуме. Тем самым была сделана попытка перехватить инициативу у Президента.

В результате в конце июля 1993 г. на рассмотрение региональных парламентов были направлены сразу два проекта Конституции РФ: один был конституционной комиссией. Предполагалось, что обсуждение завершится примерно к середине сентября 1993 г. Однако на практике этого не получилось — региональные депутаты в большинстве попросту устранились от обсуждения.

Трагические события сентября—октября 1993 г. стали кульминацией конституционно-политического кризиса в новой России. Усугублявшиеся в течение полутора лет противоречия между различными политическими силами внутри российской власти не находили своего разрешения в рамках формально-правовых процедур, поскольку сама Конституция стала предметом конфликта. В результате острое противостояние между ветвями российской власти было прекращено силовыми методами.

3. Значение Конституции России 1993 г. 12 декабря 1993 г. новая Конституция была принята всенародным голосованием (одновременно с выборами депутатов в палаты Федерального собрания). За высказались 58,4% участвовавших в голосовании.

На участке во время голосования 12 декабря 1993 г. Фото В. Вяткина

Одной из самых важных особенностей Конституции России 1993 г. является тот факт, что она стала своего рода планом и одновременно инструментом строительства нового Российского государства.

Основной закон 1993 г. выступает не только как юридический документ, но и как система мировоззрения, логически выстроенный и структурированный свод принципов, идей и представлений о том, какой должна быть в обозримом будущем наша страна. Конституция России закрепляет в своих положениях ценности и принципы конституционного должного и формирует тем самым контуры демократического развития. Сама формула части 1 статьи 1: «Российская Федерация — Россия есть демократическое федеративное государство с республиканской формой правления» — была на момент принятия Основного закона не констатацией факта, а образом желаемого будущего.

В отличие от советского периода, принципиальная новизна основ, на которых с принятием Конституции РФ 1993 г. базируется устройство государства и общества (конституционный строй) Российской Федерации, состоит в признании человека, его прав и свобод высшей ценностью.

Одна из конституционных основ федеративного устройства — государственная целостность Российской Федерации. Это означает, что Россия не является простым соединением образующих её частей, а представляет собой единое государство, в котором обеспечивается целостность и неприкосновенность его территории.

При этом впервые наш Основной закон построен на принципе разделения властей. Главой Российского государства является Президент. Выступая гарантом Конституции и конституционно находясь над ветвями власти, он занимает в системе органов государственной власти Российской Федерации особое главенствующее положение.

Федеральное Собрание как парламент страны должно выступать в качестве коллективного выразителя интересов и воли многонационального народа России, который является носителем суверенитета и единственным источником власти в нашей стране. В системе разделения властей на федеральном уровне парламент в России, как и в других государствах, олицетворяет законодательную ветвь власти. Исполнительная власть также является важным элементом системы разделения властей. Высший исполнительный орган государственной власти России — Правительство. Судебная власть призвана осуществлять правосудие.

Таким образом, в Конституции России 1993 г. фактически особым юридическим языком изложены принципиальные положения национальной идеи: это признание высшей ценностью человека, его прав и свобод; незыблемость демократических основ суверенной государственности России; исторически сложившееся государственное единство, гражданский мир и согласие; любовь и уважение к Отечеству, благополучие и процветание России; ответственность граждан за свою Родину перед нынешними и будущими поколениями и многие другие важные для большинства россиян мировоззренческие принципы и ценности. Поэтому этот Основной закон действует уже четверть века, что намного превышает средний «срок жизни» многих демократических конституций.

ПОДВЕДЁМ ИТОГИ

Политико-конституционные кризисы 1990—1993 гг. заставили всё общество осознать невозможность строительства нового государства в рамках старой советской системы. Принятие новой Конституции стало жизненно необходимым. Новый Основной закон стал своего рода планом и одновременно инструментом строительства нового Российского государства.

Вопросы и задания для работы с текстом параграфа

1. Что представляла собой единая «вертикаль Советов»? 2. Назовите причины затягивания подготовки проекта новой Конституции России. 3. Какие авторские варианты новой Конституции предлагались? 4. Перечислите принципиальные отличия Конституции России 1993 г. от Основных законов советского периода. 5. Как вы понимаете признание человека, его прав и свобод высшей ценностью?

Думаем, сравниваем, размышляем

1. Почему в советской системе государственной власти не было места принципу разделения властей и независимому судопроизводству? Обсудите с одноклассниками. Ответ аргументируйте. 2. Используя дополнительные материалы, в том числе из Электронного музея конституционной истории России (http://www.rusconstitution.ru), охарактеризуйте основные противоречия президентского подхода к новой Конституции и подходов конституционной комиссии Верховного Совета. 3. Подумайте, почему Б. Н. Ельцин решил выйти на референдум 25 апреля 1993 г. с собственным проектом новой Конституции России. 4. Согласны ли вы с тем, что принятие Конституции должно было осуществляться на всенародном референдуме? 5. Выскажите своё отношение к утверждению, что, поддержав проект новой Конституции, граждане фактически подтвердили отказ от советской системы государственной власти. Ответ аргументируйте.