1. Этапы формирования правового государства. Одним из составляющих моментов модернизации в западноевропейских странах являлось становление правового государства.
Формирование правового государства — это длительный процесс, проходящий в своем развитии несколько этапов. Историк Б. Н. Миронов выделяет два основных этапа. В начальный период происходит законодательная регламентация государственного управления. При этом закон ограничивает или не предусматривает вовсе личные и политические права населения. Но всякое ограничение в правах человека является существенной помехой в упрочении и развитии государственного порядка, так как люди начинают со временем нарушать законы, ограничивающие их права. В силу этого на следующем этапе становления правового государства управление осуществляется не только по закону, но и при активном участии граждан, которым закон гарантирует сначала широкие гражданские права (на личную свободу, частную собственность, на исповедание любой религии, выбор места жительства, профессию, предпринимательскую деятельность, образование, судебную защиту жизни, чести и имущества и пр.), а затем и политические (свободы слова, печати, собраний, демонстраций, права избирать и быть избранным в представительные органы власти и занимать любые должности в администрации).
Таким образом, подчеркивает Б. Н. Миронов, для того чтобы государство могло считаться правовым, недостаточно наличия законов, которые четко определяют права управляющих, недостаточно, чтобы государственные учреждения работали на основании закона, необходимо, чтобы люди имели равные личные и политические права и могли их реализовать в законной форме через народное представительство и местное самоуправление, т. е. реально участвовали во власти. При этом форма правления в правовом государстве может быть и монархической, и республиканской.
2. «Правовое самодержавие». В начале XX в. Российская империя в отличие от большинства европейских государств не имела органов народного представительства — парламентов.
Российская империя являлась самодержавной монархией, и в руках императора сосредоточивалась вся полнота государственной власти, как законодательной, так и исполнительной, а отчасти и судебной. Однако пределы монархической власти были оговорены законом: «Российская империя управляется на точном основании законов, от Высочайшей власти исходящих». Закон же регламентировал деятельность государственного аппарата и местного самоуправления, принципы сословного строя, т. е. Российская империя имела некоторые черты правового государства.
Свод законов Российской империи открывался Основными государственными законами.
ИЗ СВОДА ОСНОВНЫХ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКОНОВ РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ
Раздел первый
О священных правах и преимуществах Верховной Самодержавной власти
Ст. 1. Император всероссийский есть монарх самодержавный и неограниченный. Повиноваться верховной его власти не токмо за страх, но и за совесть сам Бог повелевает.
Ст. 2. Императорский престол есть наследственный в ныне благополучно царствующем Императорском доме...
Ст. 51. Никакое место или правительство в государстве не может само собой установить нового закона, и никакой закон не может иметь своего совершения без утверждения Самодержавной власти.
Какой политический строй устанавливался Основными государственными законами Российской империи? В чем его особенности?
Составной частью Основных государственных законов был Свод учреждений государственных, в котором определялись порядок учреждения и принципы функционирования высших государственных органов страны.
Совещательным органом при императоре являлся Государственный совет, формировавшийся из высших сановников, назначаемых царем. Он имел право «подавать императору мнения по вопросам законодательства». Но император вовсе не был обязан прислушиваться к этим мнениям. Для изучения состояния каких-либо важных на данный момент проблем и выработки по ним предварительных решений обычно создавались Особые комиссии и совещания.
Монарх руководил страной через Комитет министров, являвшийся высшим исполнительным органом империи. Причем министры были ответственны только перед императором. Они являлись к нему с высочайшими докладами, и ни одному из министров не было известно, чем занимаются остальные. Министры не могли выходить в отставку по собственному желанию, поскольку это означало бы, что они имеют собственное мнение, не совпадающее с мнением императора. Царю были также непосредственно подчинены генерал-губернаторы и градоначальники обеих столиц.
К высшим государственным учреждениям относился и Сенат. К началу XX в. Сенат превратился в орган надзора за законностью действий правительственных лиц и учреждений и высшую кассационную инстанцию по судебным делам. Сенату также принадлежало право обнародования законов.
Но российский император был не только главой государства, но и главой Русской православной церкви, официально признанной «первенствующей и господствующей» в стране. Управление православной церковью он осуществлял через Синод.
Свод законов Российской империи включал в себя также Уставы о службе гражданской, регламентирующие деятельность государственных чиновников; Законы о состояниях (сословиях); Уложение о наказаниях. В 1892 г. был добавлен том Судебных уставов.
Помимо Свода законов Российской империи, в стране действовали военные и военно-морские законы, законы о некоторых национальных окраинах, законы по православному вероисповеданию, а также не вошедшие в Свод законодательные акты по ведомству императорского двора, иностранным делам и местному самоуправлению.
3. Ограниченность гражданских прав населения. Хотя в системе российского законодательства отсутствовал Гражданский кодекс (законом регламентировались только сословные права), тем не менее рядом законодательных актов, принятых в годы либеральных реформ 60—70-х гг. XIX в., российские подданные получили некоторые гражданские права, правда весьма урезанные. Например, личная свобода человека ограничивалась возможностью негласного полицейского надзора и нарушением тайны переписки, зависела от вероисповедания (в правах передвижения ограничивались евреи). Что касается политических прав, то о них законодательство вообще не упоминало. Населению было даровано право участвовать в выборах в органы местного самоуправления и суда. Но для того чтобы иметь возможность реализовать это право, необходимо было отвечать требованиям имущественного, образовательного и некоторых других цензов. Свобода печати ограничивалась разрешительным порядком открытия органов печати и цензурой.
В России, как и во всех странах того времени, существовала женская дискриминация. Женщины были лишены права голоса на выборах в земства и органы городского самоуправления. Не имели они и права на высшее образование, что делало невозможным получение ряда профессий, связанных с интеллектуальным трудом и государственной службой. Сохранялось неравенство в вопросах семейного и гражданского права. Законодательство предписывало жене «неограниченное послушание» мужу, получить отдельный паспорт она могла только с согласия мужа и т. д. Работающие женщины получали намного меньшую зарплату, чем мужчины, занятые аналогичным трудом.
4. Патернализм. Двойственность российской политической системы заключалась в том, что, двигаясь в направлении формирования правового государства, Российская империя, по сути, являлась патерналистским государством.
Патернализм (от лат. pater — отец) — деятельность с позиций «отеческой заботы» по отношению к слоям и группам, менее защищенным в социальном и экономическом отношении. Именно такое представление о власти укоренилось в народном сознании. Большая часть народа воспринимала самодержавие как власть, данную Богом (сакральный характер власти), имеющую абсолютный характер. Поэтому она не требовала политических преобразований и в своих устремлениях не шла дальше мирского и волостного самоуправления, имеющего вековые традиции. Это обстоятельство приводило к торможению процесса перехода ко второму этапу формирования правового государства — предоставлению населению политических прав и свобод.
Заложником двойственного характера российского властвования стал последний российский император Николай II. С одной стороны, он никогда не решался переступить те законы, которые были приняты до его правления. Резолюции типа «Конечно, это неприятно, но надо поступать по закону» обычны для него. В то же время император был настроен править «по обычаю» (примечательно, что во время Всеобщей переписи населения в 1897 г. Николай, отвечая на вопрос о роде своих занятий, записал в опросном листе: «Хозяин земли Русской»). Но по логике патернализма на первом месте стоял не закон, а справедливость, что в критических ситуациях предполагало необходимость жертвовать законом в угоду справедливости. Чтобы поступить подобным образом, правитель должен обладать определенными чертами характера: непреклонной волей, жесткостью, склонностью к демонстративным поступкам. Николай II, боявшийся подозрений в деспотизме, избрал своеобразную тактику тихого, но упорного сопротивления всему тому, что, как ему казалось, мешало придерживаться традиции. Поэтому он воспринимался многими как человек слабохарактерный.
Историк В. П. Булдаков отмечает, что патерналистские системы являются очень гибкими, так как они держатся за счет народных надежд, которые могут быть бесконечными. Но для того чтобы использовать их потенциал, монарху необходимо выполнять ряд условий: создавать впечатление мудрого правителя, заботящегося о всеобщем благе; уметь избегать ответственности за те или иные неудачи, а в случае неудачи найти и публично покарать виновных. И конечно, в период войны особый вес в глазах населения приобретает умение победить врага. Николай II не сумел выполнить эти условия.
Кроме того, император допускал просчеты, которые были непростительны в рамках патерналистской системы. Одним из них стало поведение царской четы после трагедии, случившейся на Ходынском поле в день их коронации. Тогда в давке за царскими подарками погибло более тысячи человек. Патерналистская система требовала, чтобы император покаялся и скорбел вместе с народом. Однако он не отменил коронационные торжества, а вечером танцевал на балу у французского посла. Разумеется, Ходынка не поколебала самодержавие как принцип властвования в глазах народа, но оставила горький осадок, показав, как мало императору дела до чувств простых людей. Недооценил Николай II и замысел начальника московской охранки С. В. Зубатова по созданию легальных рабочих организаций под контролем властей. Зубатов хотел интегрировать рабочих в патриотическую православную Россию. И это было вовсе не безнадежным делом, что и подтвердили события февраля 1902 г., когда 50-тысячная мирная процессия рабочих, отмечая очередную годовщину отмены крепостного права, под предводительством священников проследовала к памятнику Александру II. Но самым страшным потрясением для патерналистского сознания стало поражение России в войне с Японией. Именно это обстоятельство серьезно подорвало престиж царя и стало одной из главных причин революции 1905—1907 гг.
Император Николай II и его семья
Таким образом, характер российской политической системы определялся переплетением в ней двух противоположных тенденций — идущей от требований модернизации необходимости построения правового государства с предоставлением широких гражданских и политических прав населению и патернализма, имеющего глубокие корни в народном представлении о власти.
1. Что было общего и каковы особенности российской политической системы по сравнению со странами Западной Европы? 2. Каковы характерные черты правового государства? Можно ли считать Российскую империю правовым государством? 3. В чем суть патернализма? 4. Чем патерналистская система отличается от правового режима? Какие требования предъявляет каждая из них к носителю верховной власти? 5. Как вам кажется, возможно ли совместить закон и традицию?